Последнее обновление: 11.05.2017 в 14:16
Подпишись на RSS
rss Подпишитесь на RSS, чтобы всегда быть в курсе событий.

Комментарии

Присоединяйтесь к обсуждению
Архив рубрики "Деятельность ветеранов"

Бояркина Н.П.

Опубликовал admin 18 Март 2016 в рубрике Деятельность ветеранов, Живопись, Надежда Петровна Бояркина. Комментарии: 1

От Надежды Петровны пришло сообщение и фотографии ее новых творческих работ: на этот раз она осваивает вышивку икон биссером, украшет биссером  предметы быта, не бросает и рисование. 

Муза при свечах

Опубликовал admin 15 Сентябрь 2015 в рубрике Галина Пысина, Публицистика. Комментарии: 1

Юбилей Литературного объединения «Муза при свечах».

 Литературное объединение «Муза при свечах» создано в Хабаровском городском Доме ветеранов им.Соболевского (ул.Пушкина,60) знаменитым дальневосточным поэтом и музыкантом А.Федотовым 20 лет назад. В настоящее время А.Федотов, отметивший со своим родным коллективом свое 85-летие весной 2015 года, продолжает заниматься поэтическим творчеством.

Восстановить справедливость

Опубликовал admin 15 Сентябрь 2015 в рубрике Галина Пысина, Наши новости, Публицистика. Комментарии: 0

70-летию Победы посвящается…

Опубликовал admin 4 Май 2015 в рубрике 70-летие Дня Победы, Живопись, Наши новости, О взаимодействии. Комментарии: 0

По совместной инициативе Совета ветеранов прокуратуру края и художественной студии в прокуратуре края  состоялась выставка работ самодеятельных художников дальневосточной столицы.

Предлагаем вниманию читателей сайта фоторепортаж.

А.Г. Лахман Антикоррупционное право

Опубликовал admin 4 Сентябрь 2014 в рубрике Анатолий Георгиевич Лахман, Деятельность ветеранов, Научные труды. Комментарии: 0

Анатой Георгиевич Лахман -профессор,  заслуженный юрист РФ, ветеран прокуратуры Хабаровского края, ветеран войны. Многие годы после ухода в отставку из органов прокуратуры  Анатолий Георгиевич занимается наукой, занимает активную жизненную позицию. С согласия автора публикуем научный труд нашего ветерана. 


 


 


 


ФГБОУ ВПО «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ


НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ


при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»


Дальневосточный институт


 


 


 


 


 


А.Г. Лахман


 


 


 


        Антикоррупционное право


             (проблемы формирования и развития)          


           


          


 


                 монографическое


                                 УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


ХАБАРОВСК – 2013


 


 


 


УДК 328.185


ББК 67.673


Л – 297


Автор. Лахман Анатолий Георгиевич – канд. юрид. наук, доцент, профессор кафедры гражданского права ДВИУ-филиала ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте РФ, заслуженный юрист Российской Федерации


Редакторы:


Горбунова Людмила Ивановна – канд. ист. наук, профессор, зам. директора по учебной работе ДВИУ – филиала РАНХиГС при Президенте РФ.


Медведева Наталья Михайловна – канд. юрид. наук, доцент, зав. кафедрой гражданского права ДВИУ – филиала РАНХиГС при Президенте РФ.


Рецензенты:


Байков Николай Михайлович – д-р социол. наук, профессор, зам директора по науке ДВИУ – филиала РАНХиГС при Президенте РФ.


Осипчук Кирилл Николаевич – начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Хабаровского края,  советник юстиции. 


   Лахман, А. Г.


Л297   Антикоррупционное право (проблемы формирования и развития):монографическое учебное пособие /А. Г. Лахман. – Хабаровск : ДВИУ-филиал РАНХиГС, 2013 – С. 228.


В монографическом учебном пособии исследуются актуальные проблемы теории и практики противодействия и правопонимания коррупции, вопросы формирования и развития российского антикоррупционного права и законодательства, имплементации международных конвенций против коррупции в российское национальное законодательство. Разделы публикации посвящены практике функционирования государственных и общественных институтов, имеющих предметом своей деятельности обеспечение строгого и неуклонного исполнения антикоррупционного законодательства, пресечение и искоренение злоупотреблений и преступлений коррупционной направленности.


В монографическом учебном пособии обобщен большой объем практического материала по антикоррупционной деятельности прокуратуры, исследована особая роль российской прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и  коррупцией. 


В аналитическом ключе исследуются авторские позиции и дискуссионные вопросы относительно понятия, содержания, социальной значимости коррупции.   


В научный оборот вводятся понятия «криминальная сущность коррупции», «социальные и этические корни коррупции», «правопонимание коррупции» и другие. Особое внимание уделено научно-теоретическому обоснованию закономерности и объективной необходимости формирования и развития в российском праве комплексной правовой отрасли – Антикоррупционного права. Монографическое учебное пособие рекомендуется для юридической и социологической магистратуры. Примерная программа и учебный план прилагаются. .      


УДК 328.185


ББК 67.673


 


Печатается по решению редакционно-издательского совета


ДВИУ-филиала ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте РФ


                                                                                                                       


                                 © ФГБОУ ВПО РАНХиГС – Дальневосточный институт, 2013


                                                                          © Лахман Анатолий Георгиевич, 2013 


Оглавление


      
























































     Введение


                                                Модуль первый


                       Коррупция как социально-опасное явление


5


Тема 1.Проблемы  правопонимания коррупции


10


1. Понятие коррупции и социальная значимость проблемы


2. Коррупция и противодействие коррупции – соотношение понятий


10


18


Тема 2.Кримииальная сущность коррупции  


25


Тема 3.Социальные и этические корни коррупции


39


Тема 4.Очерк истории российской коррупции


                                             Модуль второй


                   Механизмы противодействия коррупции  


 63


Тема 5. Прокуратура-институт противодействия коррупции


74


1. Правовой антикоррупционный статус прокуратуры


2. Координационная функция прокуратуры


3. Конфликт интересов – объект прокурорского надзора


74


91


104


     Тема 6.Структура и уровень российской коррупции


114


     Тема 7 Коррупция и правоохранительная деятельность


122


Тема 8.Коррупция и российская судебная система


134


                                       Модуль третий                                                                         


                Правовые средства предупреждения коррупции


Тема 9.Антикоррупционные стандарты                             161                                                 


 


Тема 10.Законность и правопорядок в системе                            


               предупреждсния   коррупции


173


Тема 11.Направления профилактики коррупции


186


Тема 12.Деятельность по предупреждению коррупции


                региональных и муниципальных органов


194


Тема 13.Антикорупционное право России       


                


        


206


     Приложение:


 


         


     Приложение А. Примерная программа учебного курса       221


     «Антикоррупционное  право – проблемы формирования


     и развития»


     Приложение Б. Примерный учебный план учебного            226


     курса «Антикоррупционное право – проблемы


     формирования и развития»


 


 


 


 


Принятые сокращения


 

































































РФ


Российская Федерация


УК


Уголовный кодекс


ГК


Гражданский кодекс


СЗ


Собрание законодательства


ФЗ


Федеральный закон


ООН


Организация Объединенных Наций


ЕСПЧ


Европейский суд по правам человека


КС


Конституционный суд


ВС


Верховный суд


ВАС


Высший арбитражный суд


МВД


Министерство внутренних дел


СК


Следственный комитет


КоАП


Кодекс об административных правонарушениях


ФС


Федеральное Собрание


ГД


Государственная Дума


СФ


Совет Федерации


МЮ


Министерство юстиции


УМВД


Управление министерства внутренних дел


ДФО


Дальневосточный  федеральный  округ


УФСБ


Управление федеральной службы безопасности


 


     Иные сокращения;


 


     гл.       – глава, главы


     п.         – пункт, пункты


     п.п.      – подпункт, подпункты


     разд.    -  раздел, разделы


     с.          -  страница, страницы


     ст.        -  статья, статьи    


 


 


 


 


 


 


 


 


Введение


 


Инновационное обновление и модернизация российской экономики, общества и государства, обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны напрямую связано с эффективностью и качеством деятельности системы государственной власти и управления. Решению этой задачи препятствует коррупция – петля на шее российского государства.


Коррупцию по праву считают одним из главных барьеров на пути нашего развития. Борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем-до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла.


Проблемы коррупции – самые острые, злободневные и обсуждаемые в социологической и юридической науке, в российской юридической публицистике и многих стран.


У коррупции давняя история. В древнем Риме «не помогали ни пламенные речи обличающего её Цицерона, ни смертная казнь, которая была установлена за это преступление». Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции. Но есть государства, где угрозы коррупции сведены до минимума.


В России коррупция имеет многовековую историю. Сильным присутствием коррупции характеризовалась общественная жизнь Российской империи, влияние коррупции ощущалось во времена Советского Союза.


В постсоветской России коррупция проникла во все поры социально-экономической жизни и приобрела качество угрозы национальной безопасности государства. По данным ВЦИОМа, ¾ россиян (74%) отмечают высокую или очень высокую распространенность коррупции в обществе. На вопрос, возможно ли победить коррупцию, «нет» ответили 58% респондентов[1].


Чиновники сегодня – довольно многочисленный, но неоднородный, социальный слой, профессионально связанный общим корпоративным интересом. Чиновники властвующей элиты и высшего звена государственного аппарата находятся в сфере особой заботы и защиты государства, наделены льготами, преимуществами, преференциями. В российском общественном мнении отношение ко всему этомудалеко не однозначное.


     В Послании Президента В. Путина Федеральному Собранию РФ (12.12.2012 г.) подчеркивается, что должна быть кардинально повышена персональная ответственность чиновников, вплоть до временной дисквалификации. Какое доверие может быть к чиновнику или политику, который говорит громкие слова о благе России, а свои средства, денежки старается вывезти за границу. «Что касается недвижимости за рубежом, то она в любом случае в соответствии с законом должна быть задекларирована, а чиновник, – утверждает Президент, –  должен отчитаться и о стоимости, и о происхождении доходов, которые позволили ему совершить эту сделку».


Укорененность и живучесть коррупции связывают с традициями, ментальностью населения, особенностями функционирования институтов власти. Как полагает немало исследователей, чтобы коррупция стала неприемлемой для российского  общества, должно пройти значительное время, а пока ещё сильны в общественном сознании стереотипы о непобедимости коррупции. Объяснение такой ситуации видят в том, что неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии  известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества[2].      


Другая часть исследователей коррупции убеждена в том, что корни и причины коррупции надо искать в базисных отношениях, в социально-экономическом укладе, в господстве отношений частной собственности, которая одних делают богатыми, а других бедными, что ведет к глубокой поляризации общества, обострению противоречий, а все это в совокупности есть питательная почва  постоянного генериррования коррупции, её воспроизводства.  


Проявления коррупции надо рассматривать в качестве отклонения от нормативно установленных юридических и этико-моральных моделей поведения.


Российская коррупция, как это следует из многих публикаций, – находится под сильнейшим влиянием социального расслоения российского общества, состояния общественной морали и правового нигилизма, профессиональной мотивации чиновников.


Социальная практика показывает, что немало чиновников связывают с коррупцией возможность быстрого решения своих частных интересов, бизнесмены с ее помощью преодолевают административные барьеры экономической деятельности, отдельные граждане коррупционным путем решают вопросы обучения, трудоустройства, медицинского обслуживания, судебной защиты. Говорить о грядущем тотальном снижении коррупции пока ещё рано, хотя и принимаются масштабные государственные меры по искоренению коррупции, комплекс таких мер определен в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года.   


В последние годы в стране формировалась законодательная база противодействия коррупции. Присоединение России в 2006 г. к Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупции от 27.01.1999 г., а также вступление 1 февраля 2007 г. в Группу государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) оказали и продолжают оказывать существенное влияние на формирование, развитие и совершенствование российского антикоррупционного  законодательства.


Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее ФЗ № 273-ФЗ) стал ключевым, системообразуюшим актом российского антикоррупционного права, которое в основе своей сформировалось как комплексная отрасль российского права.


Федеральный закон № 273-ФЗ, в котором немало и декларативных положений, определяет концепцию и ключевые понятия коррупции и противодействия коррупции. Программные положения, главные нормы и принципы закона переведены в плоскость практической политики и практического действия Указом Президента РФ от 13.04.2009 г. № 460, которым были утверждены Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции. Эти акты должны на основе системной работы претворяться в жизнь органами государственной власти, прокуратурой, правоохранительной и судебной системой, институтами гражданского общества.


Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ внесены серьезные изменения в Уголовный кодекс РФ и КоАП РФ в связи с совершенствованием государственного управления в сфере противодействия коррупции. Указанным законом установлен новый тип взяткополучатедя – должностное лицо публичной международной организации. Введена классификация взяток: простые (до 25 тыс. руб.), значительные (от25 до 150 тыс. руб.), крупные (от 150 тыс. до 1 млн. руб.) и особо крупные (свыше 1 млн. руб.).


За получение простой взятки будут наказывать 25-50-кратным штрафом либо лишением свободы на срок до 3-х лет с 20-кратным штрафом.


За получение взятки в особо крупном размере установлен 80 100 кратный штраф. Предусмотрено также наказание в виде лишения свободы на срок от 8 до 15 лет с 70-кратным штрафом от суммы взятки.  Кроме того, введен самостоятельный состав преступления – посредничество во взяточничестве.


Коррупция как социально опасное и противоправное явление охватывает все новые сферы общественной, государственной, экономической деятельности. Коррупционные схемы постоянно изменяются, изобретаются новые.


Сегодня самым «востребованным» способом «коррупционной добычи» стало «распиливание»  триллионов бюджетных средств. Под воздействием законодательных запретов и ограничений, повышения эффективности следствия и оперативно-розыскной деятельности – будут меняться и эволюционировать виды и формы коррупционных проявлений. К такой перспективе должны быть готовы все органы противодействия коррупции.


Реформирование системы МВД, селективный отбор кадров и аттестация сотрудников полиции должны ослабить давление коррупции на экономику, общество, государство, граждан.


Особые ожидания решительного, не на словах, а на деле, противодействия коррупции,российская общественность связывает с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012 г.,в котором определены конкретные меры борьбы с этим злом[3].  


Настоящее монографическое учебное пособие посвящено широко обсуждаемым в российском обществе проблемным вопросам борьбы с коррупцией. Особого внимания заслуживают вопросы  комплексного взаимодействия, взаимозависимости и взаимовлияния социальных, политических экономических, этических и юридических факторов, которые определяют и объясняют причины и условия коррупции, её живучести, а также меры и формы борьбы с ней.


Обсуждение  проблем коррупции носит весьма активный и дискуссионный характер. О социальных условиях и причинах коррупции  высказаны различные точки зрения, часто прямо противоположные.


Объектом дискуссии и критики служит понятие коррупции, представленное в п. 1 ст.1 ФЗ «О противодействии коррупции». Это побудило к  исследованию и анализу основных теоретических позиций, относительно понятия, сущности и содержания, значения и опасности коррупции, их соотношение с понятиями, концепцией и категориями коррупции, сформулированными в международных Конвенциях против коррупции и отечественном антикоррупционном праве.


Представляемое монографическое учебное пособие выстроено по модульной схеме, В три модуля встроено 13 тем.


В первом модуле исследуются проблемы коррупции как социально опасного явления. В 4-х темах модуля исследуется проблематика правопонимания и криминальная сущность коррупции, её социально-экономические и этические корни. Первый модуль завершается очерком истории российской коррупции.


Механизмы противодействия коррупции – тематика второго модуля. Это четыре темы – о прокуратуре как институте противодействия коррупции; о структуре и уровне коррупции; о коррупции и российской  судебной и правоохранительной системах.


Правовым средствам предупреждения и профилактики коррупции посвящены 5 тем третьего модуля. Здесь рассматриваются профилактические возможности антикоррупционных стандартов, режима законности и правопорядка, направления и формы профилактики коррупции, а также роль и место субъектов РФ и муниципальных образований в общей работе по предупреждению и искоренению коррупции.


Особое значение в монографическом ученом пособии придается заключительной теме – Антикоррупционному праву. Здесь представлено  теоретическое обоснование авторской позиции о сформировавшейся в российском праве комплексной правовой отрасли – Антикоррупционного права.


Система принятых и действующих к настоящему времени законодательных и подзаконных актов федерального и регионального уровня, муниципальных актов по противодействию коррупции, наличие системообразующего закона «О противодействии коррупции» и Национальной стратегии противодействия коррупции – это объективное свидетельство реально сложившейся комплексной правовой отрасли, вбирающей в себя те правовые нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского, процессуального, трудового и других отраслей, поскольку эти нормы имеют своим предметом регулирование антикоррупционной деятельности и защиту общества, государства и граждан от коррупционных злоупотреблений и преступлений.


Публикация предназначена для использования в качестве монографического учебного пособия в учебном курсе «Антикоррупционное право – роблемы формирования и развития» для студеентов юридической и социологической магистратуры. К учебному пособию прилагаются Примерная программа и Примерный учебный план учебного курса.


Пособие может быть полезным для проявляющих интерес к проблемам искоренения коррупции в российском обществе.


Выражаем признательность прокурору Хабаровского края В.Н. Каплунову и начальнику отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции К.Н. Осипчуку за содействие в подготовке настоящей работы.



 


 


 


 


 


модуль первый


                 коррупция как социально-опасное явление


 


Тема 1.Проблемы правопонимания коррупции


 


§ 1 Понятие коррупции и ее социальная опасность


Для современной России проблема коррупции – одна из самых актуальных, официально признается  главным препятствием решению важнейших задач инновационной модернизации экономики, общества и государства[4].


Борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем-до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла[5].


Коррупция – это угроза для любого государства. Она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное – коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься. Коррупция превратилась в системную проблему. И этой системной проблеме надо противопоставить системный ответ. В Послании Федеральному Собранию (12.12.2012 г.) Президнт В. Путин сказал: «Мы продолжим наступление, безусловно, на коррупцию, которая уничтожает ресурс национального развития»[6].


За десятилетия проблема коррупции приобрела угрожающий размах и международный характер противодействия ей стало одним из  первоочередных направлений деятельности государств, международных организаций и мирового сообщества.


В настоящее время совершенно очевидной становится связь коррупции с отмыванием денежных средств и организованной преступностью, представляющих серьезную угрозу национальной и международной безопасности[7]. Социальная опасность коррупции происходит, и это надо подчеркнуть, из ее криминального содержания.


Коррупция относится к тем проблемам, которые  невозможно решить в отрыве от других, таких как отмывание денежных средств и организованная преступность.


С позиций  современной теории систем, как полагает профессор М. Кастельс, можно утверждать, что преступность – это метасеть, а коррупция, организованная преступность и отмывание денежных средств – узлы в этой сети. Эти узлы интенсивно взаимодействуют друг с другом, образуя единый комплекс в сетевой структуре, что повышает общественную опасность каждого из этих видов преступной деятельности и создает новое качество криминогенной опасности для общества и государства[8].


Масштабы коррупции и отмывания денежных средств создают благоприятные предпосылки для финансирования организованных преступных групп, что оказывает отрицательное воздействие на экономические, культурные и политические основы стабильности отдельных стран, мировой финансовой системы и международного правопорядка.


Источники международного права формируют не только основу эффективного противодействия отмыванию денежных средств и организованной преступности, но и представляют собой важнейший и действенный инструмент борьбы с коррупцией[9].


Впервые современные угрозы нарастающей коррупции международным сообществом были обсуждены в 1990 г. на восьмом Конгрессе Организации Объединенных Наций посвященном предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27.08-07.09.1990 г.).  


Решения этого Конгресса ООН явились импульсом для принятия первого российского антикоррупционного нормативного правового акта – Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[10].  


Конгресс принял резолюцию о коррупции в органах государственной власти, в которой рекомендовалось разработать документ, ставший впоследствии Международным кодексом поведения государственных должностных лиц, который был принят Генеральной Ассамблеей ООН в ее резолюции 51/59 от 12.12.1996 года.


Восьмой Конгресс принял также резолюцию об организованной преступности, о предупреждении организованной преступности и борьбе с ней.


В 1999 году Совет Европы внес свой весомый вклад в борьбу с коррупцией, приняв важнейшие Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.


Десятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена, 10-17.04.2000 г.) был посвящен злободневной теме «Преступность и правосудие: ответы на вызовы ХХI века».


Обсуждались вопросы: укрепление законности и упрочение уголовного правосудия; международное сотрудничество в борьбе с транснациональной организованной преступностью. Проводились семинары на темы борьбы с коррупцией и участия общественности в предупреждении преступности.


В итоговой декларации Венского Конгресса подчеркивается необходимость разработки эффективного международно-правового документа против коррупции помимо Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.


Во исполнение решения 10-го Конгресса ООН, в октябре 2003 года была  принята Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная многими странами мира и Россией (2006 год).


В числе пяти основных вопросов повестки дня одиннадцатого Конгресса ООН (Бангкок, 18-25 апреля.2005 г.) рассматривался и вопрос «Коррупция: угрозы и тенденции в ХХI веке» [11].  


Из приведенного перечня видно, что тема коррупции постоянно присутствовала в повестке дня организаций международного сообщества.


Международное уголовное право, прежде всего Конвенция ООН 2003 г. против коррупции, понимает под коррупцией все корыстные преступления по службе: хищения, должностные преступления, незаконное обогащение, отмывание незаконных доходов и взяточничество (всего около 15 видов преступлений) и провокацию этих преступлений[12].


Конвенция Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» 1999 г. (не ратифицирована Россией) определяет коррупцию как «просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещание такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещание такового»[13]. Такого рода понятие коррупции воспроизводит основные черты  её определения в Конвенциейи ООН «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» 1999 г. (как дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, «которые искажают выполнение любой обязанности») [14].  


Заслуживают поддержки исследователи, утверждающие, что российские юридико-практические подходы к определению основных антикоррупционных понятий, соотносятся с нормами современных международных антикоррупционных конвенций [15].


Если консолидировать признаки коррупции в том виде, в котором они отражены в антикоррупционных конвенциях, то в самом общем виде под коррупцией следует понимать использование служебного положения в корыстных целях для получения выгоды личной, для третьих лиц или групп.


Пусковым механизмом такого использования должностного положения считается подкуп (активный подкуп) или продажность (пассивный подкуп). При этом действие или бездействие субъектов активного или пассивного подкупа могут квалифицироваться по степени общественной опасности, зловредности или нарушению этических норм служебной деятельности -  как уголовное преступление, административное правонарушение, гражданско-правовой деликт или дисциплинарный проступок.


Детальные критерии определения субъектов коррупции также содержатся в международных  конвенционных нормах.


В соответствии со ст. 2 Конвенции ООН против коррупции «публичное должностное лицо» (субъект коррупции) означает:


1) любое избираемое или назначаемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;


2) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника»[16].


В модельном законе «О борьбе с коррупцией» Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 1999 г. в ст. 2 записано:


«1. Коррупция (коррупционные правонарушения) – не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.


2. Коррупционные правонарушения, относящиеся к уголовно наказуемым деяниям, – получение и дача взятки, и другие коррупционные правонарушения, связанные с получением благ и преимуществ, либо создающие условия для коррупции, ответственность за которые установлена уголовным кодексом государства»[17].


В научных публикациях выделяются три модели развития коррупции как системного явления, присущего экономическому, политическому и общественному устройству многих государств:


1. Азиатская модель: коррупция – привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства.


2. Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Данная модель коррупции возможна при следующих условиях:


- политическая власть в стране остается неконсолидированной;


- финансово-бюрократические группы из соображений сомосохранения прекращают противостояние и договариваются;


- формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.


3.Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализованным секторам экономики достичь могущества, соизмеримого с государственным. Власть оказывается втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующее государство в государстве[18].


В Российской Федерации на протяжении ряда лет осуществлялись административная реформа и реформа государственной службы.


Проблемы борьбы с коррупцией в последние годы стали одной из актуальнейших тем российской действительности, что обусловило резкое возрастание интереса к ней, как в обществе, так и на страницах научных, социологических, политико-правовых и юридических изданий.


Публикации демонстрируют множество подходов относительно научно-теоретического понятия коррупции. Значительная часть российских авторов определяют коррупцию как явление, когда должностное лицо корыстно распоряжается не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия им тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, земельные участки, государственные и муниципальные заказы, таможенные, налоговые и иные льготы и преференции..


Профессор М. Попов верно заметил, что многогранность проявлений коррупции объясняет множество ее определений. Действительно, примеров тому немало. Д. Симон и Д. Эйтзен относят коррупцию к одной из форм элитных девиаций[19], С.А. Солодовников – к совокупности преступлений коррупционного характера[20], Э. Гидденс – к одному из рисков развитого общества[21].


С.В. Максимов характеризует коррупцию как использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения преимуществ, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера)[22].


По мнению Г.А. Аванесова, коррупция или коррупционная преступность – социальное явление, тесно связанное с организованной преступностью. Коррупция характеризуется подкупом государственных и иных служащих (чиновников) и использованием их в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах, в основе всего здесь лежит корыстная страсть, часто алчность. Он же полагает, что это социальное  явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения[23].


С. Купреев предлагает рассматривать и понимать коррупцию в двух основных значениях.  В первом значении коррупцию можно представлять как определенный перечень преступлений и иных правонарушений, связанных с использованием должностными лицами своего служебного положения в целях извлечения какой-либо выгоды. «По этому пути, – утверждает С. Купреев, – пошел российский законодатель в определении понятия коррупции в ФЗ «О противодействии коррупции».


Во втором значении коррупция определяется  как сложное социально-юридическое явление, порожденное определенными социальными противоречиями и затрагивающее практически все общественные процессы.   


Но кто же с этим будет спорить? Общепризнанно и это уже давно хрестоматийная истина, что коррупция весьма сложное и общественно-опасное явление. Нельзя, однако, согласиться с узко формальной трактовкой коррупции и недооценкой (а подчас и явным искажением) научно – теоретического и концептуального значения легального понятия коррупции, сформулированного в ФЗ «О противодействии коррупции».


А.В. Коваль тоже предлагает рассматривать коррупцию в двух значениях: социально-философском (широком) и социально-юридическом (узком). Ссылаясь на  Н.А. Егорову, он трактует коррупцию в широком смысле как порчу, упадок, а в узком смысле коррупция может быть криминологической и собственно уголовно-правовой. Утверждается далее, что вопрос о коррупции в криминологии рассматривается в рамках изучения проблем организованной преступности, которая в свою очередь представляет собой систему отношений по поводу извлечения незаконной прибыли. Для такой коррупции характерна, как считает А. Коваль, постоянная связь (или сращивание) государственных чиновников с преступным миром, и тем самым коррупция в криминологии отличается от простого взяточничества, т.е. от коррупции в уголовно-правовом смысле.


А. Коваль утверждает также, что этимологически[24] коррупция означает взяточничество, но не только языковый смысл, но и социальная реальность показывают, что взяточничество является наиболее опасным видом должностных злоупотреблений, своего рода «скрытым ядром» преступности должностных лиц, ее предпосылкой. Именно за взятки совершаются экономические преступления, преступления против правосудия, против конституционных прав и свобод граждан. Уголовное право берет под свою охрану указанные объекты при наиболее опасных посягательства на них (в случаях получения взятки ст.290 УК, дачи взятки- ст.291 УК, служебного подлога-ст. 292 УК РФ).


В публикации А. Цирина заявлено, в частности, что «отсутствие единого научно обоснованного подхода к содержанию понятия «коррупции» и четкого законодательного закрепления его определения препятствует правильному формированию государственной стратегии и политики противодействия коррупции  в России, тем самым изначально обрекает их реализацию на неудачу[25]. Такого рода мрачные прогнозы не имеют под собой реальной почвы.


Еще 19 мая 2008 г., до публикации статьи А. Цирина, был издан Указ Президента РФ № 815 «О мерах по противодействию коррупции», в соответствии с которым образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. В задачи Совета входит: подготовка предложений по выработке и реализации государственной политики в области противодействия коррупции, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, проведение конкретных антикоррупционных мероприятий[26].


Вскоре после этого, Указом Президента были утверждены Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции, принятые к исполнению правоохранительными, следственными, прокурорскими органами, судебной системой. Вся российская юрисдикционная система получила мощный импульс к активной и эффективной антикоррупционной деятельности.


Коррупцию, как сложное социально-правовое явление, принято рассматривать с позиций социологической, политологической, криминологической и правовой науки. Иные авторы многообразие подходов к исследованию и пониманию коррупции как сложного явления склонны объяснять отсутствием удовлетворяющего всех однозначного определения понятия коррупции[27].


Что касается «удовлетворяющего всех однозначного определения коррупции», то такого нет и быть не может. Слишком это сложный, социально и юридически емкий феномен – коррупция, чтобы ее научные определения и трактовки могли быть «однозначными и удовлетворяющими  всех». Другое дело выразить явление коррупции в научной дефиниции, а тем более сформулировать легальное понятие коррупции в законодательном акте, специально посвященном коррупции и системному противодействию ей, каким и является ФЗ «О противодействии коррупции».


В Федеральном законе коррупцией признается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Коррупцией считается также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.


Закон действует с 10 января 2010 г. [28], а с 23.04.2010 г. начали действовать «Национальная стратегия противодействия коррупции» и «Национальный план противодействия коррупции »[29] в новой редакции.


Легальное понятие коррупции следует считать несомненным достоинством ФЗ «О противодействии коррупции» и существенныым вкладом в теорию антикоррупционного права.


Не вызывает сомнений тот факт, что пораженные коррупцией государственные служащие не могут эффективно выполнять свои обязанности.


Коррупция является одним из главных препятствий  на пути осуществления социально-экономических реформ, относится к запущенным социальным недугам, сковывающим творческую энергию страны, тормозящую общее движение вперёд. Многие предприниматели озабочены …подкупом чиновников ради получения «контроля над потоками денег и товаров, перераспределения собственности [30].


 


§ 2 Коррупция и противодействие коррупции;


соотношение понятий


 


К действующему Закону о противодействии коррупции отношение неоднозначное. Иные авторы полагают, что закон не соответствует современным социальным и экономическим реалиям, характеру коррупционных рисков, в нем применен узкий подход к раскрытию явления коррупции. Приводятся и другие довольно резкие суждения и оценки[31].   


Профессор М.Ю. Попов относится к непримиримым критикам понятия коррупции, сформулированного в ФЗ «О противодействии коррупции», считая принципиально неправильным «ее позицирование с уголовно-правовой сферой, в результате чего достаточно распространенным стало использование в официальной риторике понятия «преступления коррупционной направленности», в категорию каких попали взяточничество, вымогательство, подкуп, превышение служебных полномочий и т д.».


Позиция далеко не бесспорная. К какой же сфере, как не уголовной, относится взяточничество, вымогательство, подкуп и иные такого рода деяния?!


М.Ю. Попов оценивает легальное определение понятия коррупции, как необъективное, поскольку в нем используются «только правовые подходы». А почему, собственно, в определении правового явления, каким и есть коррупция, не должны использоваться «правовые подходы»? А какие «подходы» должны использоваться в социальном явлении, имеющем криминальное содержание?


«По нашему мнению, пишет далее профессор Попов, – … в данном случае происходит подмена понятий, в результате чего комплексный подход в определении коррупции уступает место ее правовой оценке как следствия этого социального недуга». Эти суждения и оценки (особенно о подмене понятий) представляются крайне субъективными.


Общеизвестно, что принятые в правовой науке дефиниции, а тем более легальные понятия, не могут быть пространными и чрезмерно детальными. Их задача в предельно краткой форме дать системное  изложение главных, сущностных признаков, сторон и граней социально – правового явления. Этим требованиям в основном соответствует понятие коррупции, сформулированное в ФЗ «О противодействии коррупции».


Не вдаваясь в оценку достоинств и недостатков всего Закона о противодействии коррупции, отметим только, что у законодателя получилось  сформулировать довольно краткий, но выдержанный по стилистике, юридический текст понятия коррупции , с соблюдением при этом требований юридической лексики, и «чтобы словам было тесно, а мыслям просторно».


Объективности ради, весьма важно увидеть и понять, что в статье 1 Закона используются два основных понятия – понятие «коррупции» и понятие «противодействие коррупции».


Текст п. 2 ст.1 Закона, раскрывающий понятие «противодействие коррупции» убедительно свидетельствует о том, что Закон нацелен на комплексное и социальное, но также и на использование средств юридического принуждения – решение сложнейших  проблем подавления коррупции.


Противодействие коррупции предполагает слаженную, в режиме законности, системную многофункциональную «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:


- по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);


- по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);


- по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.


Таким образом, если коррупция как понятие – это весьма сложное и общественно-опасное социально-правовое явление, то противодействие коррупции – это общественно-необходимая, социально-правовая деятельность государства, гражданского общества, физических и юридических лиц по преодолению коррупции, бескомпромиссная борьба со всеми ее проявлениями.


Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней.


Разве эта конструкция противодействия коррупции не есть реальный подход, продуманная концепция, развернутая и воплощенная затем в комплексную, долговременную программу системного противодействия и искоренения коррупции, к чему предназначены Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции  на 2010-2011годы.


Задача состоит в том, чтобы подавление коррупции стало реальной практикой, а не забалтывалось и не имитировалось видимостью активности, заседательской суетой, внешними эффектами.


Профессор Попов, критически оценивающий многие стороны деятельности российской власти по противодействию коррупции, считает, что «…в ходе реализации антикоррупционных проектов создаются условия для соприкосновения интересов государства и коррумпированной части элиты в силу закрытости от общества многих сторон экономической и политической деятельности властных структур, что дает им определенные возможности для вывода «из игры» неудобных политических и экономических партнеров по мотивам обвинения в коррупции. Подобный сценарий могут навязать власти представители коррумпированной элиты в ее стремлении к перераспределению в угоду своих интересов властных полномочий или же собственности» [32]. 


Прогноз профессора М. Попова о возможном « соприкосновении» интересов государства и коррумпированной части элиты – это некая абстракция. 


Диалектика коррупции в том, что она в самом государстве как тяжелый недуг, от которого надо во что бы то ни стало излечиться, избавиться.


Нельзя отрицать того, что руководство страны настроено на борьбу с коррупцией. Никакого «соприкосновения» высокопоставленных, «элитных» коррупционеров с государством быть не может. Элитная коррупция, как коррумпированная, продажная часть российских чиновников, преступная деятельность которых носит (до поры, до времени) латентный характер (и потому трудноискоренима) – не «соприкасается», а агрессивно и корыстно стремится «приватизировать интересы государства», обратить их в свой рентный доход. В этом и состоит «секрет» еще не искорененной коррупции.


Коррупция еще не подавлена, в ряде публикаций отмечается, что этот процесс идет вяло, нерешительно и непоследовательно. Коррупционеры пока еще «правят балл». Но, как отмечается в ряде публикаций, и высшее руководство страны, и законодательная, исполнительная власти, хотя и осуществляется реформирование органов МВД и следствия, не  проявляют должной  политической воли и решительности, чтобы добиться ощутимых результатов, в искоренении коррупции, и самой опасной – «элитной» коррупции[33].


В связи с курсом на повышение эффективности противодействия коррупции осуществлена дифференциация мер уголовной репрессии, к взяточникам применяются не только наказание в виде лишения свободы, но и наказание в виде штрафа в пределах до стократного размера суммы взятки. Эти меры  уже реализованы в ФЗ от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[34].  


Однако, отношение к указанному нововведению неоднозначное. По мнению одних оно выглядит явно недостаточным, ибо ослабляет карательную  функцию и превентивную роль уголовного права, а другие считают его не ослабляющим, а, наоборот, повышающим эффективность уголовного наказания[35].


Практика противодействия коррупции убеждает в том, что доказывать коррупционные преступления крайне сложно. Мало кто из продажных чиновников и «оборотней в погонах» получает реальные сроки. А теперь даже те, кого изобличат, смогут на законных основаниях откупиться от лишения свободы. Если миллионы наворованы и уже спрятаны – отчего не заплатить 100-кратный штраф за одну взятку?  Зато простые люди, вынужденные «давать на лапу», по-прежнему рискуют оказаться за решеткой.


Насколько это справедливо отлавливать и сажать тех, кто дает мелкие суммы врачам, гаишникам,  В то время как матёрые коррупционеры все чаще уходят от ответственности.


За получение взятки в России в 2009 г. было осуждено 2 тыс. человек, а за дачу взятки – свыше 3,5 тыс. За 6 месяцев 3010 г. за дачу взятки приговорили 1723 человека, за получение – всего 1009![36]  В Москве эта разница еще заметнее. В 2010 г. осуждено 148 взяточников и 416 «давателей». Получается, что главный враг и коррупционер в России – это тот, кто вынужден платить мзду за решение каких-то вопросов. Крен в сторону усиления карательных санкций в отношении лиц  дающих взятки подтверждается судебной практикой Хабаровского края за 2010 год ( см. таблицу).


Таблица 1


Осуждено в Хабаровском крае в 2010 г.


за дачу взятки и получение взятки[37]


                                                                     























Осуждено


за коррупцию


Всего


осуждено


К лишению


свободы


К штрафу


К условному


наказанию


За получение взятки


(в т.ч. за покушение)


      в том числе:


сотрудники ГИБДД


врачи


преподаватели


госслужащие 


21


 


 


8


5


3


5


4


 


 


2


-


-


2


1


 


 


1


-


-


1


16


 


 


5


5


3


2


За дачу взятки


21


-


13


8


    


В 2011 г. судами края рассмотрены дела в отношении 22 взяточников. Из них: 13 медицинские работники, 2 – преподаватели вузов, 4 – госслужащий, 1 – следователь. За дачу взятки осуждено 24 лица[38]. Из  данных 2010 года видно, что к реальному наказанию за получение взятки осуждены 5 человек, а за дачу взятки (все это были попытки дать взятку) 13 человек. Эти 13 взяткодателей приговорены к крупным штрафам от 100 тысяч до 300 тысяч рублей, а 8 человек приговорены к условному наказанию. За получение взятки к условному наказанию осуждены 16 человек.


Практика более жёстких санкций к взяткодателям и либеральной к взяточникам – очевидна. Предлагаются радикальные решения: «перенести ответственность с измученных поборами россиян на самих взяточников н вовсе изъять из УК статью, наказывающую за ДАЧУ взятки[39]. Даже если гражданин предлагает её добровольно – пусть тюрьмы боится не он, а тот, кого искушают «барашком в бумажке». Неслучайно само слово «взятка» образовано от слова «взять», а не «дать».


Как уже упоминалось, в переводе с латыни коррупция означает – подкуп, продажность, взяточничество. Все эти грехопадения относятся к взяточнику берущему, а не дающему.


В соответствии с примечанием к ст. 291 УК РФ лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство со стороны должностного лица, или человек добровольно сообщил о даче взятки. По мнению представителей экспертного сообщества эта норма далеко не идеальна. Тот, кто дает, и тот, кто берет, находятся в неравном положении. Сотрудник органов, которому предлагают деньги, легко может не только задокументировать этот факт, но и задержать гражданина. Как говорят сами гаишники: «хлопнул» на мелкой подачке водителя, получил поощрение, и долгое время к тебе не будут приставать с какими-либо подозрениями.


Гражданину, у которого вымогают деньги, надо не просто решиться дать отпор, но и пройти сложную процедуру, стоящую ему времени и нервов.


Известный пианист Николай Петров, имеющий многолетний опыт взаимоотношений с блюстителями порядка на дорогах, признался: «За все время, что я вожу машину (а права я получил в 1962 году), у меня было два или три случая, когда милиционер, остановив меня на дороге, не взял с меня денег. Этот факт дает мне возможность предполагать, что ГАИ коррумпирована практически полностью. …Я бы и рад заплатить штраф официально, но это же превращается в измывательство – беготня по сберкассам, квитанции, которые надо заполнить и отнести обратно инспектору. Вот и получается, что проще откупиться»[40].


Эффективно работать по взяткам, которые берут чиновники (особенно высокопоставленные), могут лишь сотрудники особых подразделений спецслужб и полиции. В других странах провокации  в отношении склонных к мздоимству чиновников и силовиков могут использовать не только сотрудники спец служб, но и журналисты и обычные граждане. В 2010 г. английские репортеры уличили двух членов FIFA в готовности продать свои голоса на выборах за места проведения чемпионата мира по футболу 2018 г. 


«В развитых странах, – говорит Кирилл Кабанов, председатель Национального антикоррупционного комитета, – в роли инициаторов коррупционных отношений выступают граждане или бизнесмены, стремящиеся получить некие преимущества. У нас же мотор коррупции – сама бюрократия. Она создает себе  разные избыточные полномочия, вымогая деньги за выполнение своих обязанностей».


Елена Панфилова, директор антикоррупционного центра «Трансперенси Интернешнл – Россия»,  считает , что в законах России по примеру западных стран, должна быть предусмотрена охрана потерпевших и свидетелей по коррупционным делам. Если сотрудник сообщил о коррупции в своей организации, его не могут уволить или наказать. Гражданин, пожаловавшийся на правоохранительные органы, защищен законом от уголовного преследования. Имплементация таких норм в российское законодательство давно назрела.


Но вернемся к проблеме соотношения понятий «коррупция» и «противодействие коррупции».


Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные конвенции и договоры Российской Федерации, в этом же ряду ФЗ «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты.


В институциональный механизм противодействия коррупции включены все ветви власти федерального уровня, президентская вертикаль власти, субъекты РФ, органы местного самоуправления, Советы и межведомственные комиссии, созданные в органах федеральной и региональной исполнительной власти, местного самоуправления[41].


 


 


 


        


 


 Тема 2.Криминальная сущность коррупции


 


Приведенными определениями понятия коррупции, содержащимися в международных актах о коррупции  и в ФЗ «О противодействии коррупции» убедительно подтверждается обоснованность доводов тех исследователей, кто считает определяющим в коррупции ее криминальную составляющую.


Коррупция по своему содержанию и сущности – это прежде сего криминальные деяния, уголовные правонарушения. Без криминальной составляющей, вне общественной опасности и уголовной ответственности – коррупция уже не коррупция. Даже снижение коррупции до социально терпимого уровня резко повышает качество жизни населения и комфортность социальной среды.


Коррупция – сугубо криминальное, общественно – опасное социально-правовое явление, охватившее все наиболее важные сферы социальной, экономической, политической и юридической  жизни российского  общества и государства, Коррупция относится к числу наиболее серьезных проблем глобального характера. Мировое сообщество  признало, что коррупция на современном этапе пронизывает все сферы жизни большинства стран, независимо от уровня демократии и социального благополучия.


Значительным шагом по противодействию коррупции стала Палермская конвенция ООН против транснациональной организованной преступности[42]. В Конвенции даны основные понятия организованной преступности и коррупции, поставлена задача криминализации коррупции в национальных правовых системах. Подчеркнем, что впервые коррупция отнесена к организованной преступности (ст.2 Конвенции).


В Палермской конвенции ООН определяются три уровня (вида) борьбы с коррупцией. Это:


1. Коррупция в сфере  государственной администрации, которая связана главныцм образом с представлениями граждан и опытом их взаимоотношений с государственными учреждениями, местными органами власти, полицией, таможней и т. д.


2. Коррупция в сфере коммерческой деятельности, связанная с опытом работы средних фирм и предприятий розничной торговли, а также с представлениями предпринимателей, такая коррупция нарушает рыночные процессы и связи и может способствовать образованию монополий и усилению нечестной конкуренции.


3. Коррупция на высоком уровне в финансовых, политических и административных коридорах власти. Это наиболее разрушительный вид коррупции, который может создавать серьезные проблемы в международных экономических и политических отношениях[43].


Было бы уместным заметить, что в ряду причин мирового финансо-экономического кризиса особая роль связана с алчной и жадной до наживы  кооррумпированной финансовой бюрократией и коррумпированными банкирами.


Настаивая на криминализации коррупции, Палермская конвенция предлагает целый ряд рекомендаций, которые должны быть учтены в национальном уголовном законодательстве.


При ратификации конвенции российской стороной высказана общая её положительная оценка, но при этом некоторые положения как противоречащие или не соответствующие общим принципам национального уголовного права России, не были признаны. Среди них: а) введение в национальное законодательство уголовой ответственности для юридичкских лиц, признание предметом взятки (подкупа) преимуществ нематериального характера (льготы, услуги и т.п.), в том числе предоставленных для иного физического или юридического лица (п. 1 ст.8); б) введение ответственности за участие в коррупции иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих (п. 2 ст. 8). Принятая в развитие положений Палермской конвенции Конфенция ООН против коррупции содержит достаточно широкий перечень коррупционных деяний[44].


Ратифицируя Конвенцию ООН против коррупции, наша страна сделала заметный шаг к совершенствованию российского национального уголовного права. Положения и основные идеи Конвенции учитываются при разработке отечественного законодательства.


Россия подтвердила свою юрисдикцию в отношении таких преступлений как: 1) подкуп национальных публичных должностных лиц; 2) подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных  организаций; 3) неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; 4) злоупотребление влиянием в корыстных целях; 5) злоупотребление служебным положением; 6) подкуп в частном секторе; 7) хищение имущества в чстном секторе; 8) отмывание доходов от преступлений; 9) сокрытие (умышленное после совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, без участия в совершении таких преступлений, сокрытие или непрерывное удержание имущества, если соответчтвующему лицу известно, что такое имущество получено в результате любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией); 10) воспрепятствование осуществлению правсудия.


Частичная имплементация  норм Конвенции ООН в российское законодательство осуществлена ФЗ от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[45].


С учетом положений ст. 15 и п.1ст.16 Конвенции ООН против коррупции, а также в связи с курсом на дифференциацию, частичную либерализацию и коммерциализацию уголовной ответственности за взяточничество, изменена редакция ст. 290 (Получение взятки), ст. 291(Дача взятки)). Уголовный кодекс РФ дополнен новой статьей – 291.1 (Посредничество во взяточничестве).


В Хабаровском крае виновный во взяточничестве получил наказание в виде штрафа в сумме 4 млн. рублей, размер штрафа превышает сумму взятки в 40 раз.  К такому наказанию приговорен судом пособник в получении взятки в сумме 100 тысяч рублей бывшей начальницей отдела территориального управления Росимущества по Хабаровскому краю Ольгой С.. Как установлено судом, приговорившем саму чиновницу к 4 годам лишения свободы, она получила взятку от коммерческой фирмы за помощь в торгах на право аренды федерального имущества. Суд применил новую санкцию, позволяющую применять столь внушительный штраф, введенную в УК РФ Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ..


В российском уголовном законодательстве в качестве субъектов взяточничества признаны иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации.


Статья 290-Получение взятки – имеет довольно сложную структуру. Она состоит из шести частей и двух примечаний, содержащих толкование ряда терминов и понятий, относящихся к получению взятки, даче взятки и посредничеству во взяточничестве.


Часть первая статьи 290 УК устанавливает общее понятие взятки как подкупа чиновника, ее структуру, содержание, субъектов получения взятки и все другие элементы состава преступления. Она предусматривает получение должносныцм лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе – наказывается штрафом в размере от двадцатипятикратной до пятидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до  трех лет либо лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки.


По классификации взяточничества, принятой в новой редакции ст. 290 УК,  в ч. 1 ст. 290 УК приведены состав и санкция элементарной, т.е. «простой» взятки, не имеющей отягчающих, квалифицирующих признаков. В частях 2 – 6 этой статьи сформулированы составы квалифицированной взятки и четко обозначены отягчающие обстоятельства.


В части 2 ст.290 УК РФ в качестве квалифицирующего, отягчающего признака взятки законодателем установлен значительный размер взятки, которым для  статьи 290 (равно как и для статей 291 и 291.1)  признается сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие двадцать пять тысяч рублей – наказывается штрафом от тридцатикратной до шестидесятикратной суммы  взятки с лишением права занимать определенные должности или занимаься оределенной деятельностью на срок до трех лет ибо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом со штрафом в размере тридцатикратной суммы взятки.


Повышенная общественная опасность объективно присуща  получению взятки за незаконные действия (бездействие), что предполагает и более жесткие санкции. В части 3 ст.290 УК РФ получение взятки за незаконные действия (бездействие) – наказывается штрафом в размере от сорокакратной до семидесятикратной суммы взятки с лишением занимать определенные должности  или заниматься определенной деятельностью на сок до трех лет либо лишением свободы на срок от трех до семи лет со штрафом в размере сорокакратной суммы взятки.


Примечательно, что из круга всех возможных субъектов получения взятки в части 4 ст.290 УК РФ выделяется субъект с особым должностным статусом. Состав преступления для субъектов с особым должностным статусом и круг таких субъектов определены следующим образом: «Деяния, предусмотренные частями первой – третьей настоящей статьи, совершенные лицом,  занимающим государственную  должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, – наказывается штрафом в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок от пяти до десяти лет со штрафом в размере пятидесятикратной суммы взятки». Ужесточение уголовного наказания  для взяточников из числа лиц, занимающих государственные должности и глав органов местного самоуправления – мера справедливая и ожидаемая большинством российского общества.


В части 5 ст. 290 УК РФ законодатель вводит три вида отягчающих обсоятельств, объективно повышающих общественную опасность взяточничества, предусмотренного  частями первой – третьей этой статьи,  Это деяния совершенные; а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой: б) с вымогательством взятки: в) в крупном размере ( в примечании к ст. 290 УК РФ  крупным размером считается взятка, превышающая сто пятьдесят тысяч рублей). Наказываются такие деяния значитеьно строже – штрафом в размере от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет со штрафом в размере шестидесятикратной суммы взятки.


За деяния, предусмотренные частями первой – четвертой ст. 290УК РФ, совершенные в особо крупном размере (взятка свыше одного миллиона рублей) установлено наказание в виде штрафа в размере от восьмидесятикратной до стократной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет со штрафом в размере  семидесятикратной суммы взятки.


Что касается уголовной ответственности за дачу взятки, то и здесь осуществлены весьма серьезные изменения, дополнения, классификация и дифференциация составов этого преступления, существенное улучшение юридической стилистики текста и структуры статьи 291 УК РФ, состоящей и пяти частей и примечания.


По части 1 ст.291 УК РФ дача взятки должностному лицу, мностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника – наказывается штрафом в размере от пятнадцатикратной до тридцатикратной суммы взятки либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере  десятикратной суммы взятки.


В части 2 ст. 291 УК РФ, как и в части 2 ст.290 УК,  в качестве квалифицирующего, отягчающего признака признана дача взятки в значительном размере (сумма взятки, превышающая 25 тысяч рублей).Наказывается такое преступление штрафом в размере от двадцатикратной до сорокакратной суммы взятки либо лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере пятнадцатикратной суммы вэятки.


Существенно повышается уголовная санкция за дачу взятки за совершение заведомо незаконных действий (бездействие). Суд по части 3 ст. 291 УК РФ может назначить штраф в размере от тридцатикратной до шестидесятикратной суммы взятки либо лишение свободы на срок до восьми лет со штрафом в размере тридцатикратной суммы взятки.


Еще более строго караются деяния, предусмотренные частям первой – третьей ст. 291 УК, если они совершены: а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; б) в крупном размере (взятка, превышающая 150 тысяч рублей).


Наказание по части 4 ст. 291 УК РФ – штраф в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок от пяти до десяти лет со штрафом в размере шестидесятикратной суммы взятки.


В части 5 ст.291 УК в качестве  квалифицирующего и отягчающего признака дачи взятки, как и за получение взятки, признается особо крупный размер взятки. Деяния, предусмотренные частями первой – четвертой ст.291 УК РФ, совершенные в особо крупном размере (свыше одного миллиона рублей), – наказывается штрафом от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере семидесятикратной суммы взятки.


В примечании к ст. 291 УК РФ определены юридически значимые  условия и обстоятельства освобождения от уголовной ответственности за дачу взятки.


Лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало раскрытию и (или) расследованию преступлення и либо имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица, либо после совершения преступления добровольно сообщило о даче взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело.


Такая правовая конструкция отличается от «явки с повинной», это полноценная нормативная правовая новела, соблюдение ее условий гарантирует взяткодателю полную реабилитацию, освобождению от уголовной ответственности. Правовые возможности привлечения взяткодателей к сотрудничеству с правоохранительными органами усиливает правовой арсенал изобличения матерых взяточников и реального подавления коррупции.


Значительным достижением в формировании эффективной и целостной системы антикоррупционного законодательства является  дополнение Уголовного кодекса РФ новой статьей, устанавливающей уголовную ответственность за посредничество во взяточничестве.


В части 1 статьи 291.1 УК РФ посредничество во взяточничестве определяется как «непосредственная передача взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателялибо иное способствование взяткодателю и (или) взяткополучателю в достижении либо реализации соглашения между ними о получении и даче взятки в значительном размере». Отсюда следует, что в составе посредничества как уголовного преступления, объектом является взятка в значительном размере. Это сумма, превышающая 25 тысяч рублей. Посредничество во взяточничестве при сумме взятки 25 тысяч рублей и менее – уголовным преступлением не является.


Посредничество во взяточничестве по части 1 ст.291.1 УК РФ – наказывается штрафом в размере от двадцатикратной до сорокакратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки.


В части 2 ст. 291.1 УК предусмотрены два отягчающих  признака, повышающих социальную опасность посредничества во взяточничестве. Это совершение заведомо незаконных действий (бездействие) либо лицом с использованием своего служебного положения. Наказание по части 2 ст. 291.1 – штраф в размере от тридцатикратной до шестидесятикратноц суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех  лет либо лишением свободы на срок от трех до семи лет со штрафом в размере тридцатикратной суммы  взятки.


Посредничество во взяточничестве, совершенное: а) группой лиц по предварительному сговору млм организованной группой; б) в крупном размере (свыше 150 тысяч рублей) по части 3 ст. 291.1 УК РФ, – наказывается штрафом в размере от шестидесятикратной до восьмидесятикратной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок ддо трех лет либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере шестидесятикратной суммы взятки.


Особо крупный размер  взятки является отягчающим признаком и в посредничестве во взяточничестве и влечет более строгую уголовную санкцию. По части 4 ст. 291.1 УК РФ посредничество во взяточничестве, совершенное в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от семидесятикратной до девяностократной суммы взятки с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере семидесятикратной суммы взятки.


Следуя линии Международных конвенций на криминализацию всех форм и проявлений коррупции, российский законодатель установил  уголовную ответственность за само обещание или предложение посредничества во взяточничестве. 


В части 5 ст. 291.1 УК РФ обещание или предложение посредничества в даче или получении взятки признается самостоятельным составом преступления и наказывается штрафрм в размере от пятнадцатикратной до семидесятикратной суммы взятки с лишением права заниматьопределенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или штрафом в размере от двадцатипяти тысяч до пятисот миллионов рублей с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельности на срок до трех лет либо лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере от 10-кратной до 60-кратной суммы взятки.


В примечании к ст. 291.1 УК РФ отмечается, что «лицо, являющееся посредником во взяточничестве, освобождается от уголовной ответственности, если оно после совершения преступления активно способствовало раскрытию и (или) пресечению преступления и добровольно сообщило органу, имеющему право возбуждать уголовное дело, о посредничестве во взяточничестве». 


Приглашение к сотрудничеству и гарантии полного освобождения от уголовной ответственности лиц, причастныз к коррупционным преступлениям более чем необходимы, ибо многообразные формы проявления коррупции  во многих случаях не очевидны, латентны, обладают глубоко  скрытым, криминальным, законспирированным характером, особенно в судебной системе.


Изменения и дополнения, внесенные в систему борьбы со взяточничеством ФЗ от 04.05.2011 № 97-ФЗ, – значительно усиливает арсенал средств подавления коррупции. Но далеко не все антикоррупционные идеи и предписания Конвенций получили признание и имплементацию в российском законодательстве.


В Конвенции ООН против коррупции подкуп определяется как вымогательство или принятие публичным должностным лицом лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического  или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей (ст. 15 Конвенции). В этом случае речь идет о предмете взятки как любом неправомерном преимуществе без ссылки на его качества или свойства, т.е. блага как материального, так и нематериального характера.  Из антикоррупционной практики известно, что услуги иематериального характера достаточно часто служат «двигателем» служебной деятельности должностных лиц (протекция, покровительство, трудоустройство после отставки, а также близких или родственников и др.), но не являются предметом взятки, а значит, и основанием для наступления уголовной ответственности. Введение такого состава преступления позволило бы профилактировать подобное поведение должностных лиц, получающих в результате принятия таких услуг еще более значительные выгоды и доходы, чем в некоторых случаях материальных вознаграждений в связи со своей служебной деятельностью[46].  


В этой связи нельзя не подчеркнуть, что среди проявлений коррупции, имеющих корыстную природу, имеют глубокие корни неформальные отношения обмена услугами (клиентизм), семейственность или  клановость, которые в международной терминологии  называются непотизмом[47], а в советской и российской традиции – протекционизмом, покровительством.


В г. Амурске Хабаровского края выявлены чиновники в районной и городской администрации, проявляющие явный протекционизм по отношению к предпринимателям братьям Гулиевым. Им, вопреки действующим запретам, в нарушение земельного законодательства, было разрешено построить в парковой зоне города питейное заведение -  ресторан «Амурск». В результате в парке продаются спиртные напитки, спаиваются подростки, происходят драки. Братья Гулиевы возводят в городе объекты самовольно, даже на земельных участках других владельцев, но чиновники  покровительствуют и такому самоуправству. Выходит так, что один предприниматель может строить любые объекты в городе, даже не оформляя своевременно документы на землю, а другие годами добиваются предоставления им земельных участков под реализацию бизнес-проектов. Едва ли есть сомнение в том, что чиновники оказывают явное покровительство и протекционизм не за спасибо, не бескорыстно[48]. Протекционизм на приятельской основе в среде высшего эшелона чиновников также является источником коррупционных злоупотреблений.


Привлекает к себе внимание общественности практика замещения высших государственных должностей в высших звеньях  российской власти.


В юридической литературе, журнальных публикациях и СМИ нередко обсуждается  вопрос: велика ли доля выходцев из Петербурга во власти? Из 13 ключевых постов в верхних эшелонах власти страны 10 заняты «питерскими» – теми, кто родился, учился либо долгое время работал в городе на Неве. Это президент Д. Медведев и премьер В. Путин, спикеры обеих палат парламента Б. Грызлов и С. Миронов, глава администрации президента С. Нарышкин, председатель Высшего арбитражного суда А. Иванов, руководители Следственного комитета и ФСБ – А. Бастрыкин и А. Бортников, секретарь Совета безопасности Н. Патрушев и председатель Счетной палаты С. Степашин. Из 34 ключевых сотрудников кремлевской администрации с Петербургом связаны 10, из 26 членов правительства (вице-премьеров и министров) – также – 10, из 59 глав федеральных служб и агентств «питерских» набралось 14, среди членов Конституционного суда – 4 из 19, среди глав госкорпораций – 2 из 7[49]. Вторая столица в системе генерации кадров высшей пробы занимает самое высокое место. 


Российской Федерацией не ратифицированы нормы статьи 20 Конвенции ООН против коррупции об умышленном незаконном обогащении, т. е. значительном увеличении активов публичного должностного лица, превышающем его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.         


Часть исследователей полагают, что такую норму надо вводить, другая  исходи из того, что такая норма существенно нарушила бы принцип презумпции невиновности. Следует согласиься с мнением, что для нормативных актов, устанавливающих правовой статус органов государственной власти, силовых ведомств,  направленных на предупреждение коррупции, такая дисциплинарная норма вполне допустима, в частности, для должностных лиц государственной гражданской службы, сотрудников правоохранительных  органах, прокуратуры, судей.


В социологической и юридической литературе дискутируется вопрос об  имплементации в российское законодательство положений Конвенции ООН против коррупции о конфискации, взыскании и возвращении активов, незаконно нажитых коррупционерами – взяточниками.


Конфискация имущества уличенных во взяточничестве, в международном антикоррупционном праве трактуется как основной принцип противодействия коррупции. Однако, российский законодатель пошел по другому пути. Как уже упоминалось в предыдущем изложении, ФЗ от 04 мая 2011 г № 97-ФЗ ввел в систему уголовной ответственности за все виды взяточничества (получение взятки, дача взятки и посредничество во взяточничестве для публичных должностных лиц) – довольно высокие кратные к сумме взятки штрафы, как самостоятельное уголовное наказание, а также  и лишение свободы с обязательным кратным штрафом к сумме взятки.


Д. Медведев высказал твердое убеждение в том, что крупные штрафы в отношении всех субъектов взяточничества намного эффективнее  экономически и процессуально в сравнении с процессуальными и процедурными сложностями конфискации имущества.


Выявление всего многообразия и разнообразия признаков, проявлений, сторон,  граней, характеристик и форм коррупции – системная и комплексная задача междисциплинарных научных исследований криминологической, юридической, социологической, психологической, экономической науки.


Исходя из понятия преступности как социально-правовой системы, элементами которой выступают конкретные составы преступлений, предусмотренных УК РФ, уголовная (криминальная)  коррупция вбирает в себя  два вида коррупционных проявлений – собственно взяточничество (получение взятки, дача взятки, посредничество во взяточничестве) и иные преступления, сопряженные с подкупом как должностных, так и не должностных лиц.


К взяточничеству относится, в частности, подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184), подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо неправильному переводу (ст. 309), ,коммерческий подкуп (ст. 204), провокация взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304). Примером неслужебного подкупа может служить подкуп свидетеля (ст. 309).


Помимо собственно взяточничества, как подкупа должностных  лиц, существуют коррупционное злоупотребление служебным положением и злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), а также превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Они отличаются от иных злоупотреблений полномочиями тем, что за плату совершают в пользу физических и юридических лиц служебные преступные деяния.


В постановлении Пленума Верховного суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16.10.2009 г. № 19 обращено внимание судов на направленность уголовной ответственности за преступления против интересов государственной службы на обеспечение защиты граждан от коррупции и других общественно опасных деяний, совершенных должностными лицами по службе. Лица, злоупотребляющие должностными полномочиями либо превышающие свои должностные полномочия, посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций, либо охраняемые законом интересы общества и государства[50]. 


Было бы неправильно отождествлять коррупцию с любыми корыстными служебными преступлениями, такой подход не отражает специфики коррупции как служебной продажности своих функций и властных полномочий за имущественные блага в интересах физических или юридических лиц[51].


Широта и сложность понятия коррупции, многозначность категории «подкуп» служат препятствием для введения в УК РФ самостоятельного состава «коррупция». В криминологии и науке уголовного права преобладает мнение, что понятие коррупции должно оставаться в ФЗ «О противодействии коррупции» и выполнять роль бланкетной нормы, на которую будут ориентироваться законодатель, а также  правоприменители  уголовного,  государственного, административного, гражданского права[52].


Из ст.1 ФЗ «О противодействии коррупции» следует, что коррупция, как общественно-опасное явление, проявляется в деяниях, имеющих  системное криминальное содержание. Каждое деяние, входящее в понятие  коррупции, приведенное в п.1 ст.1 Закона, характеризуется уголовно-правовыми признаками преступлений, предусмотренных особенной частью Уголовного кодекса Российской Федерации[53].


Исследуя вопросы значения и содержания  ФЗ «О противодействии коррупции», А. Коваль отмечает: «Российский законодатель, несмотря на то, что не стал выделять в отдельную главу все возможные разновидности коррупционных  преступлений, в тоже время … достаточно точно проник в существо преступлений, совершение которых в принципе может быть связано с эксплуатацией служебного статуса (статусная рента)[54].


В зависимость от стоящих перед тем или иным коррупционером целей и задач его действия могут трансформироваться в достаточно широкий спектр отклоняющихся форм аморального и противоправного поведения, в том числе и уголовно наказуемых.


К примеру, злоупотребление доверием – мошенничество (ст. 159 УК РФ), совершенное должностным лицом государственной или муниципальной службы, становится полноценным коррупционным преступлением. Так, военный суд Хабаровского гарнизона вынес обвинительный приговор по ст. 159 ч.3 УК РФ в отношении начальника финансовой службы войсковой части подполковника Г. и начальника административно-хозяцственной службы Н., которые, в сговоре с предпринимателем В., путем завышения объемов строительных и ремонтных работ и подделки документов, систематически присваивали денежные средства и материальные ценности. Эти корыстные деяния должностных лиц, военнослужащих такое же общественно-опасное коррупционное преступление, как взяточничество.   


Рассуждая об особенности коррупционных преступлений, А. Коваль прежде всего видит в них многоликость должностных и служебных злоупотреблений, которые полностью или частично, временно или навсегда затрудняют реализацию законных интересов тех  или иных физических или юридических лиц, вынужденных в своей жизни и деятельности соприкасаться со статусными полномочиями чиновников. Ради охраны интересов потенциальных потерпевших и должны быть задействованы средства уголовного законодательства[55].


В юридических публикациях предлагается разделить всю совокупность коррупционных преступлений на две группы: публичные и непубличные коррупционные преступления.


К первой группе отнесены: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); а с 2011 года и посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); провокация взятки в целях шантажа (ст. 304 УК РФ); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч.1 ст. 309 УК РФ); воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом (п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ); при наличии корыстной или иной личной заинтересованности – превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ).


Во вторую группу включены: подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ); злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст.202 УК РФ); превышение полномочий служащими частных охранных и детективных служб (ст.203 УК РФ); коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ); провокация коммерческого подкупа в целях шантажа (ст.304 УК РФ).


В коррупционных преступлениях реализуются криминальные корпоративные или, по меньшей мере, узкогрупповые интересы, либо корыстные, или иные личные интересы конкретных должностных  лиц, удовлетворяемые противоправными деяниями. Символами такого интереса являются те или иные материальные блага. Последними могут быть любые предметы, являющиеся объектами гражданских прав (ст. 128 ГК РФ): вещи (в том числе деньги и ценные бумаги), иное имущество и имущественные права, подлежащие оплате работы и услуги. Это те  имущественные блага, которые являются предметом традиционного взяточничества (ст. 290,  291 и 291.1 УК РФ), а также предметом коммерческого подкупа (ст. 204 УК РФ).


Криминальная составляющая и коррупционное присутствие имеют место,  как правило, во многих социально значимых общественных  событиях. К примеру, события на Манежной площади Москвы 11 декабря 2010 года,  вылившиеся в массовые беспорядки с националистическим подтекстом, комментируются и оцениваются следующим образом:


 «Баланс взаимной терпимости и взаимопонимания стал нарушаться в последние десятилетия в связи с растущей криминализацией общества и, в частности, национальных диаспор. Бешеные деньги, зарабатываемые на бандитизме, рэкете, торговле наркотиками, на бесконтрольных «черкизонах», создают огромные потоки криминальных денег. Часть этих денег идет на подкуп русских чиновников, судей, милиционеров и даже политиков»[56].


Идет процесс коррупционного сращивания этнического криминала с русской  бюрократией, русскими силовыми и судебными структурами. И все это на фоне бедности русского населения и беззащитности сотен тысяч законопослушных трудовых мигрантов. Вопиющее неравенство стало визитной карточкой Москвы.


Российские бюджетные деньги в значительной своей части присваиваются местными элитами и местным криминалом. Этот «распил» обратными потоками  идет в Центральную Россию и прежде всего в Москву, позволяя участникам преступных этнических групп не только подкупать московских чиновников, но и вести вызывающий образ жизни. Ни для кого не секрет, что значительная часть нового элитного жилья и торгового бизнеса скупается этими группами. А парку крутых «мерседесов», «бентли», «мазерати», которыми владеют некоторые «новые кавказские», могут позавидовать самые богатые русские олигархи. Сидящие за рулем этих авто задиристые и часто вооруженные личности стали настоящей угрозой для московских автолюбителей. В октябре 2012 г. свадебный кортеж кавказской диаспоры в Москве сопровождплся стрельбой в центре столицы и грубыми нарушеничми правил дорожного движения.Также не секрет, что студенческие места во многих  престижнейших вузах столицы тоже покупаются на «национальные» деньги[57].


  


Тема 3.Социальные и этические корни коррупции


 


1. В условиях переходного периода, в котором пребывает современная Россия, особенно велика зависимость коррупционного состояния общества от экономического базиса, когда процесс производства материальных благ носит общественный характер при частной форме присвоения производимого продукта. Это главный источник остроты и глубины общественных противоречий, социальной структуры, степени социальной напряженности и расслоения общества, непосредственно влияющих на состояние, структуру и уровень коррупционности общества и гоударственной власти.


А.В. Куракин утверждает, что современное состояние коррупции в системе  государственной службы в определенной степени обусловлено правовыми и организационными проблемами советской государственной службы.


Какая-то связь есть, ведь советское российское народонаселение никуда не девалось, да и немало советских чиновников перешло на службу или было вынуждено служить новой власти, поменяв предпочтения идеологические на материально-бытовые.


Не вдаваясь в подробное обсуждение этой проблемы, укажем  только, что у постсоветской России есть свои собственные объективные и субъективные социальные, экономические, этические и политические причины, условия и корни коррупции. Они коренятся в смене социально-экономической системы, отношений собственности и политического строя, формирования экономики, основанной преимущественно на частной собственности, глубокой поляризации общества по отношению к средствам производства, доходам и уровню жизни.


 «Эпидемия взяточничества сразила в стране все профессии, брать у больного деньги – это преступление,- говорит академик А. Воробьев». Такая ситуация, продолжает он, – итог последних 20 лет. В стране наплевали на гуманистические идеалы. Раньше считалось, что общее благо дороже личного. Теперь наоборот. «Представьте, – говорит академик, – вам каждый день долбят по черепу, что надо побольше зарабатывать денег. Говорят это те самые люди, которые во время дефолта ограбили миллионы россиян. Они продолжают учить народ, как ему жить»[58].


Забота о моральном, нравственно-психологическом здоровье личности должна начинаться с самого детства, быть предметом особого внимания и заботы семьи и школы. Не всегда, к сожалению, нормы и принципы, по которым ныне обучаются и воспитываются наши дети, согласуются с общечеловеческими гуманистическими ценностями.


В 6-м издании учебника «Обществознание» для 10-11 классов общеобразовательных учреждений, допущенного Министерством образования и науки РФ, автор – А.И. Кравченко пишет:


 «Деньги – это ворота в рай. Они открывают простор в мир путешествий, роскошных магазинов, делают доступным элитарное обучение или платную медицину. Под наличие или отсутствие у человека денег выстраиваются наши желания, потребности, интересы, мысли и многое другое, что есть у нас в душе и разуме. Наличие денег делает нас довольными, успокоенными, уравновешенными, их отсутствие ведет к стрессам и отчаянию[59].


Удивление вызывают эти обывательские и примитивные поучения, но еще большее удивление и возмущение вызывает безответственность чиновников, допустивших к изданию учебник, пропагандирующий культ денег и наживы, как главную ценность жизни.


Как утверждается в публицистических изданиях, «нынешняя «культура», которую насаждает зажиточный слой (разнузданность, культ насилия и обогащения), находится в кричащем противоречии с тем, о чем говорят родители, школа, церковь.


Перестройка ориентиров в политике, идеологии, морали, которая так бурно шла в конце 80-х – начале 90-х гг. и продолжается поныне, драматическим образом дезориентирует молодое поколение. …И не удивительно, что молодежь не понимает, по каким правилам честному молодому человеку или девушке надлежит строить жизнь»[60].


По сути дела, горстка обогатившихся на приватизации людей – пишет В. Костиков, – перекраивает под свое жизненное кредо («Обогащайся и развлекайся!») все основы народной жизни: быт, образование, культуру, политику, мораль.


Вот как оценивает состояние морадьного климата В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ (12.12.20122 г.) : «Сегодня российское общество испытывает явный дефицит духовных скреп: милосердия , сострадания, сочувствия друг другу, поддержки и взаимопомощи – дефицит того, что во все времена исторические делало нас крепче, сильнее, чем мы всегда гордились.


Поражает слияние около олигархической элиты и высшего чиновничества. …Россия, заявляющая о своем желании стать частью цивилизованной Европы, упорно отказывается принять к исполнению одно из главнейших положений Конвенции ООН «Против коррупции», – ввести санкции за не подтвержденное официальными доходами обогащение чиновников[61]. В отличие от большинства европейских стран у нас не применяется конфискация имущества. Чиновники предъявляют «богоугодные» доходы, а сравнить доходы с расходами не хватает решимости[62].


Однако лед тронулся, в системе мер решительного наступления на коррупцию, Президент В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ (12.12.2012 г.) указал на необходимость наряду с контролем над доходами и имуществом ввести контроль над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкорпораций, их ближайших родственников. Прокуратура теперь получила право обращаться в суд с требованием изъять имущество, которое было приобретено в результате необоснованного обогащения. Но предстоит еще разработать и принять соответствующие законы и определить механизмы их реализации. 


Поучительны суждения и оценки российской коррупции писателя М. Веллера. На главный вопрос – что такое коррупция? – он дает довольно оригинальное, но социально ориентированное определение: «Коррупция – это  победа рыночной идеологии над государственной в отдельно взятом случае. Коррупция – это подчинение закона конкретному интересу»[63].


В своем определении коррупции М. Веллер исходит из сугубо российской ситуации, что видно по генезису российской коррупции, каким его видит писатель.


Когда в 1992 г. проводились реформы, условно названные «гайдаровскими», авторы реформ, пишет М. Веллер, не думали, что они закладывали фундамент коррупции, который позднее станет невозможно сдвинуть. Авторы реформ шли на прямое нарушение законов, которые, собственно, еще не были созданы, для того чтобы заложить фундамент рыночной экономики. Они исходили из простейших положений: мы создадим класс собственников простейшим и прямейшим путем, и они уже все пространство страны организуют по рыночному принципу. Что касается крупнейшей собственности, то лучше, чтобы она досталась своим ребятам, с которыми можно иметь дело, на которых можно рассчитывать. Так создавался класс крупных собственников, чтобы они  могли противостоять вероятной попытке коммунистической реставрации, чтобы могли аккумулировать крупные деньги и вбросить их в борьбу. Примерно так все и было, – убежден М. Веллер[64].


А коррупция, меж тем, нарастала, мельчала, опускалась от самого верха до самого низа. «И вот мы, – пишет М. Веллер, – уже живем в этом пространстве, ибо класс крупных собственников готов пойти на все, чтобы сохранить себя» А социум устроен по такому закону: рыба гниет и тухнет с головы, а поведение матрицируется, копируется сверху вниз. И при ворующем «крупняке» невозможен на уровне физического закона честный средний и низший слой. И когда наши таксисты заламывают цены у вокзалов, и когда наши торговцы вместо еды кормят нас отравой, и каждый старается набить свой карман, как умеет, то самый мелкий жулик принципиально ничем не отличается от олигарха. Он ворует, как может[65]. Примерно так все и происходит, что подтверждается корупциоными преступлениями в структурах Минобороны («Оборогсервис» и «Славянка»), хищениями бюджетных средств при подготовке к саммиту АТЭС во Владивостоке и в Петербурге при строительстве городской системы отопления и многими другими большими и малыми коррупционными преступлениями по всей стране.  


Проблеме диалектики соотношения «государство – общество – рынок – коррупция» в научной социологии и юриспруденции  не уделяется должного  внимания. Вот как видит в принципе эту проблему М. Веллер: «Рынок  может существовать  только в условиях государства. Ибо без государства сильный грабит слабого и заставляет работать на себя. Когда наши реформаторы решили, что рынок сам все организует, рынок молниеносно подчинил себе и государство, и идеологию, и людей. И сейчас мы живём в пространстве, где коррупция есть единственный возможный способ решения всех проблем. Когда власти предержащие говорят, что рост тарифов ЖКХ необходимо ограничить 15%, это означает окончательный провал рыночной экономики. Это означает, что проповедники и апологеты рынка говорят: пора ограничивать его государственными способами, ибо ничего не получается! …Вот эта система обслуживания рынка государством  есть всеобщая коррупция»[66].


Суждения,  выводы и оценки довольно жесткие, но не лишены социальной логики. Позиция и аргументы М. Веллера  заслуживают внимания, их главная мысль в том, что борьба с коррупцией не может быть успешной, если антикоррупционная практика не будет исходить пз понимания того, что  причины и условия коррупции имеют также и глубинное базисное, социально-экономическое происхождение.


 


По оценкам социологов доминирующим настроением широких слоев становится разочарование в правильности избранного пути. Угрожающе выросло число людей, которые в нынешней системе власти чувствуют себя незащищенными от произвола богатеющих сословий, чиновников и судей.


В июне 2011 г. Институт социологии РАН совместно с немецким Фондом Ф. Эберта обнародовали доклад, свидетельствующий о том, чо настроения в стране накануне «больших выборов» далеко не радужные.


Вывод 300-страничного доклада «20 лет реформ глазами россиян» свидетельствует, что народ был дважды разочарован: сперва рыночными экспериментами ельцинского периода, затем обманчивой «стабилизацией» нулевых годов. 92% россиян часто либо иногда обуревает чувство «несправедливости всего происходящего вокруг». 


Многие вообще не видят для себя перспектив в стране: примерно три четверти молодых россиян готовы уехать зарубеж: работать, учиться или «просто пожить». 34% россиян часто, а 38% иногда испытывают «желание перестрелять всех взяточников и спекулянтов». При этом большинство не теряет надежды на власть: 41% выступает за «государство, которое восстановит государственный сектор экономики, одновременно расширив частные экономические и политические возможности граждан». 28% – за государство с «централизованным регулированием экономики и контролем над ценами». 22% считают, что стране нужен «лидер, который возьмет на себя всю ответственность за происходящее». Всего 9% считют идеальным государство с минимальным вмешательством в экономику и максимальной частной инициативой[67].  


Коррупция получает наибольшее распространение, когда в обществе и государстве бюрократия превращается в особый корпоративный социальный слой, наделенный широкими полномочиями. При этом, чем больше разобщенность членов общества, тем менее возможен их контроль за деятельностью бюрократического аппарата, тем больше возможностей для подмены общих интересов частными, особыми интересами этого аппарата, тем больше у представителей последнего выдавать выполнение формальных управленческих процедур за содержание управленческой деятельности, подчинять институты управления своим корыстным кастовым целям[68].


Анализируя проблемы бюрократизации, еще К. Маркс отмечал, что чем меньше социальные и классовые силы в обществе, тем сильнее власть бюрократии, так что в целом политическое влияние бюрократии обратно пропорционально зрелости и силе основных социальных классов, составляющих  государство[69].


Приведем мнение Рейнхарда Крумма, главы представительства Фонда Ф. Эберта (ФРГ) в России:«…Главная проблема – в огромном социальном разрыве. Многие россияне  считают его следствием рыночных реформ, появления частного бизнеса. Они видят, что деньги зачастую идут не на социальные программы, а в карманы узкого слоя элиты. Они, может, и не против среднего и малого бизнеса, но очень настороженно относятся к крупному капиталу, видят, как много вдруг появилось миллиардеров. И частный бизнес,  рыночная экономика у россиян ассоциируется с несправедливым обогащения немногих за счет страдающего большинства. Поэтому они выступают за усиление роли государства – даже несмотря на то, что это повышает риск коррупции, неэффективного управления. Они помнят, что в СССР, где государство отвечало за все, таких социальных разрывов не было»[70]..


Как утверждается в одной из публикаций, опыт развала СССР показывает, что на месте бездумного слома догм чаще всего остаются лишь развалины. На гребень самой крутой волны перемен история часто выносит случайных людей. В 1985 году самый молодой член Политбюро неожиданно стал генсеком и начал грандиозные перемены, не имея плана самих перемен. КПСС отправили на слом, не  учитывая, что все нити управления страной сосредоточены именно в партии. Еще более случайные амбициозные, а то и просто алчные люди оказались в руководстве обломков СССР.


Хаотичными и непродуманными были действия новых властей России – ваучерная приватизация, раздача в частные руки сырьевых и промышленных активов. Возможно, из лучших побуждений они преобразовывали «то, не знаю что», хотели, но «не знали как»[71].


В свободной рыночной экономике некоторым европейским странам удалось построить такой социализм, о котором в СССР и не мечтали. Там же доказали: рыночная экономика не перестает быть рыночной при мощном госрегулировании и серьезном госучастии. По какому пути пойдет Россия? Успешные страны, похоже, объединяет одно: будь там единственная партия или пятнадцать, элита связывает свою жизнь с родиной и согражданами, видит развитие страны на десятилетия вперед. В остальном догм не существует[72].


Из многих публикаций и социологических опросов следует, что объявленная модернизация на фоне стагнирующей политической системы не вызывает большого энтузиазма. Несмотря на некоторое замедление, продолжается отток лучших российских мозгов. Только в 2009 году в США из России уехали 50 тыс. специалистов, в Израиль-12 тыс., в Австралию-10 тыс., в Германию 7 тыс. С 1992 гг. из России  выехали 3 млн. специалистов.  Как правило, молодых. Масштабы истощения умственного потенциала таковы, что под угрозой перспективы модернизации. Власть уже задумалась о том, как привлечь кадры из-за границы. А своих удержать не может. Мы никак не можем остановить бегство мозгов. Только за последние три года из страны уехало более 1 млн. высокообразованных и квалифицированных специалистов. Молодое поколение ученых и специалистов мечтает о Западе. С кем Россия останется через следующие 20 лет? [73].


Экономическая несправедливость является одним из главных социальных факторов, провоцирующих коррупцию, и бытовую, и «элитную». Недавно выяснилось, что  у наших топ – менеджеров бонусы выросли на 19 %, тогда как в Европе на 6 %. Получается, что для крупного бизнеса залог благополучия – не столько в результатах работы, сколько в умении вытягивать деньги из казны. К примеру, Альфа-банк в самый кризис, с 2008 по 2009 г. получил у государства почти 40 млрд. руб. выгодных кредитов и сразу увеличил размер бонусов менеджерам примерно на 90%, направив на это дело более 1,2 млрд. руб. Россельхозбанк получил 25 млрд. руб., раздал своим 351 млн. руб.,  Транскредитбанк взял около 3 млрд. руб., пустил на бонусы  903 млн. руб. Вот и доход руководителей банка «КИТ Финанс» во втором квартале 2009 г. оказался на 25,5% больше, чем в первом, – по 450,12 тыс. руб. на каждого (зарплата рядовых сотрудников выросла в среднем на 12,3  % – до 44 тыс. руб.). Оправдывая сверхвысокие доходы, банкиры говорят, что они обязаны премировать суперспециалистов за принесенную выгоду. В самом деле, операция по извлечению этой прибыли не стоит таких денег. Получаешь от ЦБ льготный кредит и перепродаешь зти деньги дороже тем, у кого нет проторенной тропинки к денежным властям.


Почти невозможно узнать что-либо о выплатах бонусов в нефинансовых госкорпорациях. Эксперты приводят данные о том, что у «Транснефти» средний объем  выплат одному члену правления в 2007 г. составлял 16,5 млн. руб., а в 2009-м кризисном вырос до 58,3 млн. руб[74].


Россия – единственная страна (кроме оффшорных зон), где сверхвысокие доходы и роскошь не облагаются дифференцированным налогом. Такого рода законопроэкты в Государственной думе РФ никак не проходят. В декабрьском 2012 года послании Президента Федеральному Собранию РФ признается справедливым «облагать так называемое престижное, демонстративное потребление дополнительными налогами». Президент напомнил правитеьству « о необходимости уже в первой половине 2013 года реализовать принятые принципиальные решения по так называемому налогу на роскошь, включая элитную недвижимость, и как бы тяжело ни было, на дорогие автомобили, пускай даже новые».


  Имеет весьма существенный социальный смысл предложение профессора В.К. Андреева при реконструкции института юридического лица в контексте совершенствования ГК РФ предоставить работникам предприятий право участвовать совместно с собственниками в распределении прибыли в соответствии с количеством и качеством их труда в процессе производства продукции, работ или услуг[75]. 


2. Население в массе своей сознает, что при переходе к рыночным отношениям трудности неизбежны, и, следовательно, нужно потерпеть Но в сети Интернет, публикациях СМИ люди не понимают и спрашивают, почему терпеть и сносить все тяготы должны именно бедные слои населения? 


Размышляя о причинах коррупции, профессор  Н. Нарочницкая, президент Фонда исторической перспективы, видит в них накопившееся разочарование и даже возмущение от того, что не меняется заложенная первыми горе-реформаторами экономическая система, которая опрокинула в бедность огромные категории нужнейших профессий. В тоже время растут списки миллиардеров с сомнительным происхождением капитала и богатеющих чиновников 


Коррупцию нельзя победить только реформой правоохранительных органов и бесконечной перестановкой чиновников, потому что корень её – в упадке морали. То, что мы сегодня имеем, – результат разнузданной пропаганды богатства без чести, вседозволенности и презрения к долгу. Путь к восстановлению не короткий и не легкий – убеждена Н. Нарочницкая[76].


В российской социологической и юридической публицистике все чаще ставится вопрос: почему власть, заявляющая о своей близости к народу и время от времени даже выезжающая в кортежах из 20 автомашин на встречу с ним, ничего не делает, чтобы ограничить свои собственные аппетиты и аппетиты огромной армии чиновничества и обслуживающей челяди? Почему наше правительство не последует примеру Б. Обамы, который заявил, что в условиях кризиса «госслужащие должны затянуть пояса так же, как и рядовые граждане»? 


Следуя этому призыву, в США запретили увеличение зарплат федеральным чиновникам и резко ограничили бонусы менеджерам частных компаний.  Весь мир обошли кадры того, как Б. Обама во время визита Д. Медведева в США угощал его гамбургерами в скромном бистро  возле Белого дома. А 38 американских миллиардера подписали «клятву дарения» , в соответствии с которой обязались пожертвовать половину своего состояния на благотворительность. Избранный в 2012 году президент Франции Ф. Алан, на следующий день после избрания объявил, что он и все члены правительства в условиях кризиса уменьшают свою заралату на одну треть.


  А что у нас?  Антикризисные меры были направлены  прежде всего на спасение самых сытых и богатых. Львиная доля всех расходов ушла в банки. Предполагалось, что они быстро возобновят финансирование реального сектора экономики, помогут среднему бизнесу. Но значительная часть этих средств тут же была выведена за границу.


В 2009 кризисном году выплаты высшим чиновникам «Газпрома» выросли на 25 %. Средний месячный доход топ – менеджеров компании превысил 5 млн. рублей, а средний годовой доход профессора российского вуза не превышает 400 тысяч рублей. Разница вопиющая своей несправедливостью. 


Руководство страны  знает об этом, и о коррупции, и о бюджетном воровстве, и о растущем масштабе вывоза чиновниками  «напиленных» денег за границу. Однако отставок, «посадок» и других серьезных дел не так уж и много. «Оборотни  в погонах» и попавшиеся на взятках чиновники – это в основном караси и мелкая плотва[77]. Меж тем, можно бесконечно гадать и удивляться, каким образом министр финансов правительства Московской области А. Кузнецов сумел похитить и переправить за границу кругленькую сумму в 3 млрд. рублей (100 млн. долларов США) из средств Фонда поддержки ЖКХ и благополучно с супругой, гражданкой США, покинуть страну. Где были и куда глядели губернатор области, Центральный банк и Министерство финансов РФ, органы по борьбе с экономическими преступлениями и финансового мониторинга, спецслужбы? Не последовало никаких сообщений о привлечении к ответственности чиновников, ответственных за сбережение и законное использование государственных средств.


Дефицит диалога власти с людьми оборачивается конфликтами. У людей складывается убеждение, что лишь предельно острые протесты могут заставить власти «шевелиться», позволят добиться справедливости. Это показала акция молодежи на Манежной площади в начале декабря 2010 г.


В ежегодном докладе Общественной палаты РФ (ОП) о состоянии дел в гражданском обществе отмечается, что корни выступлений на национальной почве уходят в социальную неустроенность: «Мальчишки из спальных районов видят коррупцию, бесправие, избирательность правосудия, отсутствие карьерных перспектив. А причину всего этого им предлагают искать в людях другой национальности»[78].


По данным ВЦИОМ «структуры власти слабо реагируют на новые запросы отдельных групп». Реакция начинается лишь тогда, когда ситуация, по мнению чиновников, угрожает социально-политической стабильности.


Для модернизации страны, преодоления коррупции, необходимо «обеспечить всеобщее равенство перед законом, вплоть до соблюдения ПДД всеми участниками, без выделения привилегированных категорий», говорится в докладе Общественной Палаты.


Предлагается принять закон, обязывающий власть учитывать голос общества при принятии решений на всех уровнях. В Послании Федеральному Собранию (12.12.2012 г.) этом сказал и  В. Путин: «Мы должны уделять больше внимания развитию прямой демократии, непосредственного народовластия, в том числе речь о праве народной законодательной инициативы …когда идея, получившая гражданскую поддержку, в том числе в Интернете, обязательна к рассмотреию в парламенте». «Большая вовлеченность гражданского общества в обсуждение вопросов в нашей стране явно не повредит. У нас такие глубокие тоталитарные традиции, что нам их ещё изживать и изживать…».


3. Среди причин и условий коррупции надо искать факторы не только внутренние, но и факторы внешние. Среди внешних факторов, стимулирующих и поддерживающих коррупцию в современном российском обществе выделяются политические и экономические интересы государств и транснациональных корпораций (ТНК), заинтересованных в реализации глобальных стратегий и обеспечении собственных интересов в различных сферах деятельности российского общества и государства.  


Советский Союз и Россия всегда были объектом пристального и заинтересованного внимания с их стороны как источники угроз: военной, экономической, политической, экологической,  энергетической безопасности на государственном уровне[79].


Для транснациональных корпораций наша страна представляет колоссальный интерес своими природными, энергетическими, интеллектуальными ресурсами, а также как товарный рынок. Но им не интересны равнопартнерские отношения, для чего с их стороны используются различные способы и технологии противодействия экономическому и политическому развитию России[80].


По признанию директора Центра по изучению транснациональной преступности и коррупции Американского университета Л. Шелли: «… во время холодной войны мы поддерживали коррумпированных лидеров поскольку они были бастионом против коммунизма. Сейчас мы поддерживаем коррумпированных лидеров в новых независимых государствах, потому что они защищают нас от возвращения коммунизма»[81].


Как отмечается в публикациях ряда отечественных исследователей, коррупция выступает эффективным средством для «вскрытия» государства и страны со стороны транснациональных корпораций. При очевидной разнице в ресурсах России и ТНК, последние имеют очевидное преимущество в борьбе за государственных служащих. Это проблема не только России, но и для  любого государства с переходной экономикой она стоит наиболее остро[82].


Среди факторов, стимулирующих коррупцию в России со стороны ТНК, наиболее значимый – современная структура российской экономики, которой в наследство от советского ВПК достались функционирующие энергетическая и промышленная отрасли. Культивирование в массовом сознании идеологии общества потребления стимулировало превращение России в импортера товаров потребления и продуктов питания, в чем немало преуспели коррумпированные российские чиновники и зарубежные бизнесмены. Продовольственная и товарная безопасность для нашей страны – тема весьма актуальная[83].


Восточная Сибирь и Дальний Восток России едва ли не на 100% зависят от импорта овощей, фруктов, продовольствия, одежды и других промышленных товаров из КНР и стран АТР.


4. В современной России при доминирующей роли частной собственности и частного предпринимательства генерируются и сохраняются социальные, экономические, политические и идеологические условия, питающие и воспроизводящие коррупцию.


Вот как эти условия оценивает народный артист России Алексей Серебряков: «Казалось бы, вот уже двадцать лет мы живем в новой России. А что изменилось-то, по большому счету? Как жили мы в стране, где балом правит чиновник, так и продолжаем в ней жить. Причем стало ёще хуже. Если при коммунизме чиновника худо-бедно сдерживала идеология, вынуждая его хотя бы создавать видимость порядочного человека, то сегодня он плюёт на всё. Ощущение безграничной власти, уверенность в безнаказанности и желание бесконечно обогащаться за счет народа – все это привело к тому, что прослойка партфункционеров стала еще шире, в условиях тотальной коррупции абсолютно неконтролируемой, бесконечно преступной и чудовищно циничной по отношению к простым людям. В нынешних условиях человеческая жизнь, понятие «уважение к личности» не стоят ни-че-го»[84].


В общественном мнении вызывают удивление и недоумение непомерно высокие доходы и зарплаты, какие имеют высокопоставленные и номенклатурные федеральные и региональные чиновники. Похоже, что культ наживы и обогащения является абсолютно доминирующей мотивацией властвующей российской номенклатуры.


Самые большие доходы за 2010 год среди членов федерального правительства у главы Минприроды Ю.Трутнева – 114,7 млн. руб. (в 2009 г.было 155 млн.). На втором месте,  имеющий двойную должность полпреда Президента и вице-премьера А. Хлопонин. В 2010 г. он заработал 22,3 млн. руб. (в 2009 г. было 67,9 млн. руб.). У его супруги доходы по сравнению с 2009 г. выросли с 13,7 млн. до 93,3 млн. руб. Супруги Хлопонины задекларировали множество земельных участков, причем один из них (8223 кв. м.) находится в Италии. Впрочем, первенство по доходам в «правительственном списке» принадлежит супруге первого вице-премьера И. Шувалова. Судя по декларации, она заработала в 2010 г. – 372,9 млн. руб., больше, чем все министры – мужчины вместе взятые. Доход самого И. Шувалова – 14,6 млн. руб. Он указал, что на правах бессрочной аренды имеет дом в Австрии (1479,84 кв. м.) и квартиру в Великобритании (424 кв. м.), а в России супруги имеют в собственности и аренде жилую и нежилую недвижимость, земельные участки и семь авто типа Ягуар, Мерседес, Форд.


Все «кремлёвцы», как и правительственные чиновники, люди довольно богатые, сколотившие солидные состояния, обеспеченные на годы вперед.


Бывший руководитель администрации Президента, а ныне спикер Госдумы С. Нарышкин задекларировал денежный доход в сумме 4,6 млн. руб. и супруга 1,43 млн. руб. Супруги Нарышкины владеют жилым домом (36 кв. м.), двумя квартирами (139 и 166,8 кв. м.), земельными участками (2500 и 1200 кв. м.) и иной собственностью.


Секретарь Совета Безопасности РФ (бывший руководитель ФСБ РФ) Патрушев Н.П. заработал в 2010 г. 11,7 млн. руб., а супруга 361 тыс. руб. Но зато у супруги в собственности земельные участки (4541кв. м., 1976 кв. м.), жилой дом (1416 кв. м.), хозяйственное строение (259,5 кв. м.), квартира в пользовании (239,9 кв. м.). У самого Н. Патрушева в собственности земельный участок (1922 кв. м.), жилой дом (119,2 кв. м.), квартира (239,9 кв. м.), два машиноместа по 18 кв. м. и дача в пользовании – 265 кв. м.


Среди «кремлёвских жен» самый большой доход  у супруги бывшего 1-го замглавы Администрации Президента, ныне вице-премьера правительства РФ – В. Суркова (85 млн. руб.), бывшего помощника Президента, ныне вице-премьера правительства – А. Дворковича (41 млн. руб.) и главы  Контрольного управления К. Чуйченко (27 млн. руб.). У супруги В. Суркова не только большой денежный доход, но и весьма внушительная жилая и земельная недвижимость в собственности: четыре земельных участка (10503, 9000, 6000, 936 кв. м.), два жилых дома (761,6 и 598,6 кв. м.), квартира (59,4 кв. м.), дом с гаражом (176,8 кв. м.). У троих детей В. Суркова три квартиры в пользовании по 59,4 кв. м. каждая[85]. Заметим, что «квартира в пользовании» это государственное жилье, которое предоставлено чадам высокопоставленных чиновников и самим этим чиновникам, несмотря на имеющуюся у них в собственности огромных размеров жилую недвижимость, и которое в будущем может быть без проблем приватизировано «на законных основаниях». В декларациях многих правительственных и кремлёвских чиновников показаны большие участки земли в пользовании. Кто и на каком основании предоставил им или их женам такие земельные участки, если по действующему Земельному кодексу РФ, граждане, частные лица могут получить земельные участки в собственность (при определенных условиях) и в аренду, право пользования для граждан исключено.  


Впечатляют доходы, зарплаты и собственность региональной властной и чиновничьей «элиты». Губернатор Хабаровского края В. Шпорт в 2010 г. заработал 4551708 руб., то есть заработная плата у него-379,3 тысячи рублей в месяц. Такие деньги не зарабатывает за целый год вузовский профессор, доктор наук за работу на одной ставке. У губернатора в собственности квартира 115 кв. м., автомобиль «Тойота Ленд Крузер», гараж (20 кв. м.). Доход супруги губернатора 956136 руб., у неё в собственности два земельных участка в московском регионе – 1430 и 887 кв. м.


Годовая зарплата первого заместителя председателя правительства края Г. Апанасенко – 4963832 руб. (414 тыс. руб. в месяц), имеет в собственности квартиру 155,2 кв. м., гараж и машиноместо, автомобиль «Лексус 470». Супруга принесла в семейный бюджет 639117 руб., имеет в собственности две квартиры – 79 и 108 кв. м. и, как у мужа, дорогой автомобиль «Лексус – 350».


Похоже, что губернаторы сами себе устанавливают заработную плату. Так у губернатора Амурской области заработная плата в 2010 г. составила 8,7 млн. руб. И в никакое сравнение не идут доходы ужебывшего губернатора Приморского края С. Дарькина. Его супруга актриса местного драмтеатра «заработала» более 1-го млрд. (!) рублей[86].


Список пребывающих во власти, обрастающих недвижимостью, богатеющих из года в год номенклатурных чиновников бесконечен. Одно не подлежит сомнению: львиная доля налогов, собираемых с населения, идет на выплату сверхвысоких зарплат и предоставление номенклатурных льгот разросшейся массе корпоративно связанных высокопоставленных федеральных и региональных чиновников. 


Даже лекарственные препараты продаются россиянам в аптеках с 10% налогом на добавленную стоимость (НДС). Во всем мире налог с продаж лекарственных средств не может быть больше 5%.  А у нас уже на таможне импортные лекарства облагаются 10-ти процентным НДС и таможенной пошлиной в размере 21%, а затем при каждой перепродаже от одного посредника к другому накручивается 10% НДС. Покупая лекарство, больной платит государству налог, сопоставимый с исходной ценой самого лекарства у производителя. Выходит, что государство в лице властвующей элиты облагает больных стариков, тех же ветеранов войны и труда, больных детей, беременных женщин, нуждающихся в лекарственных средствах, непомерными налогами для того, чтобы выплачивать супервысокие зарплаты армии правительствующих чиновников, депутатам, судьям, руководителям многочисленных канцелярий и департаментов, чтобы богатые стали ещё богаче [87].


В послании Федеральному обранию РФ (12.12.2012 г.) В. Путин признал явную несправедливость в оплате труда руководителей организаций, которые финансируются за счет бюджета. Уровень вознаграждения таких руководителей должен быть привязан к результатам работы организации и к средней заработной плате основного персонала. В некоторых учреждениях руководители получают в разы больше, чем средний персонал, Это неправильно и эту ситуацию, подчеркнул Президент, надо изменить.


Доходы  иных чиновников имеют явный коррупционный след. Вот как это объясняет политолог С. Белковский: «Не хочу ни на кого указывать пальцем, но зачастую некоторые наши чиновники и менеджеры госкомпаний продают активы сами себе путем переоформления собственности на подконтрольную компанию или родственника. Это в чистом виде отмывание денег. Нередко покупка актива по завышенной цене своеобразная форма взятки, оплата неких административных услуг. Вот почему подобные сделки так часты и успешны, несмотря на отсутствие для них рыночных предпосылок в условиях кризиса»[88].


Стало общим правилом, что высокопоставленные родители-чиновники устраивают своих отпрысков на высокооплачиваемые должности в структуры с государственным участием. Сын вице-премьера, а ныне руководителя Администрации Президента С. Иванова назначен председателем наблюдательного совета одного из крупных банков, а год назад председателем правления того же банка стал сын секретаря Совета безопасности РФ Д. Патрушева[89].


В России нет законов, которые бы мешали родственникам работать в госструктурах, – говорит  Ольга Крыштановская, руководитель сектора изучения элит института социологии РАН, – а в СССР такие нормы были. Родня не могла служить в одном ведомстве, особенно жестким был контроль в высшей номенклатуре. Сегодня на наших глазах рождается квазиаристократия, когда родители пытаются передать по наследству не только богатство, но и высокий статус. Почти все видные чиновники уже пристроили своих детей, в основном они «сидят» на финансовых потоках в госбанках, реже – в реальном секторе, – подтверждает А. Мухин, гендиректор Центра политической информации.  Он не припомнил случая, когда бы сын или дочь крупного начальника были «простыми тружениками»[90]. Поэтому «АиФ» обратились напрямую к российским министрам, депутатам, губернаторам и другим высокопоставленным чиновникам с предложением: «господа, если вдруг ваш взрослый ребенок работает простым врачом, учителем и т.п., сообщите в редакцию, мы охотно расскажем об этом всей стране». Пока таких сообщений нет.


Обогащаясь, проявляя максимум заботы о своем социальном благополучии, номенклатурная элита не проявляет такого же рвения и усердия для максимизации социально-экономической модернизации страны и существенного улучшения материальных условий жизни основной массы населения.


Рассуждая о социальных, экономических и общественно-политических корнях российской коррупции, нельзя не учитывать, что социально-классовая структура российского общества претерпела коренную трансформацию, социальное расслоение общества становится все более глубоким, а интересы различных слоев населения – полярно противоположны.


По этой проблеме высказываются довольно острые и радмкальные суждения: Есть и такие, в которых утверждается: «В России теперь вообще несколько народов. И у каждого из них свое представление о том, что хорошо, а что плохо. Для той части народа, которая растит детей для жительства в Лондоне, не так уж важно, есть ли для них место в детском садике. Благополучную часть россиян не смущает, что на каждого ребенка там приходится менее 2 кв. м. площади – примерно столько же, сколько на скромную могилку. Элитарных детей воспитывают на дому вначале няни, а потом гувернеры со знанием английского языка. Для другого народа очередь в детские сады  в последние годы выросла до 2 млн. человек»[91]. У одной части народа средняя зарплата составляет 80 тыс. рублей в месяц (как, например, у чиновников Минздравсоцразвития), а у большей части в десять раз меньше. Обласканная часть населения, живущая в особняках ближайшего подмосковья, возможно, и не заметила, что за последние 10 лет плата за ЖКХ  возросла в 10 раз, а цены  на продовольствие и товары народного потребления подскочили на 250 %. Чиновник, входящий в райскую группу и зарабатывающий по миллиону в месяц, тоже, конечно, может не заметить, как подскочили цены на гречку или бензин.


В социологической и юридической публицистике отмечается, что в течение последних 10 лет ставка делалась на послушное и управляемое чиновничество. И неслучайно, что после олигархов именно чиновникам больше всего «свезло»  и в смысле доходов (в том числе и от коррупции), и в смысле положения, соцобеспечения, льгот.


Не является секретом, что за последние годы именно чиновничество стало объектом острой неприязни со стороны населения. Такое положение не могло не сказаться на престиже «Единой России» – партийной организации российского чиновничества. Недавний опрос «Левада – центра» свидетельствует о чувствительном падении престижа партии. Лишь 7% населения относится к её членам с уважением, 15% – с пониманием, а по  сути с пониманием того, что люди вступают в партию (как некогда в КПСС) из карьерных соображений, а 31% вообще придерживаются нелестного мнения о партии власти[92]. Падение престижа партии власти наглядно проявилось на декабрьских 2011 года выборах, когда ЕР потеряла конституционное большинство в Государственной Думе РФ.


Коррупционность общественной жизни и государственных институтов находятся в прямой зависимости от незрелости социально-экономических отношений, глубокой поляризации общества на богатых и бедных.


Обращают на себя внимание публикации, в которых тревога относитнльно того, что «в нашей стране капитализм в его современном понимании до глубинной России так и не дошел. Капитализм у нас работает лишь там, где есть нефть, газ, полезные ископаемые и где возникли крупные добывающие или металлургические корпорации. Окрепнув, они стали дорожить своей репутацией, Они защищены огромными капиталами, связями и лоббистскими возможностями на самом верху, собственными (и очень мощными) службами безопасности. Криминальным браткам губернского разлива крупный бизнес уже не по зубам.


Средний бизнес, а тем более мелкий бизнес России еще не защищены в должной мере. Много говорится о поддержке среднего и малого бизнеса, проводятся форумы, симпозиумы, но в реальности радикальных перемен еще нет.  Налоги высоки, кредиты в условиях высокой инфляции недоступны, бюрократические процедуры полностью не устранены. И вот результат: среднего класса как влиятельного социального слоя в российских регионах, а тем более в глубинке, еще нет. Более десяти лет в стране идут пространные разговоры о необходимости (для равновесия и стабильности  политической системы) вырастить партию среднего класса. Но зачатия никак не случается. В крупных городах есть прослойка людей, которые  по уровню доходов, образованию, стилю жизни причисляют себя к среднему классу. Но настоящего, вырастающего из экономической деятельности, среднего класса нет. В региональных и местных властных структурах средний класс представлен весьма скромно.


Как свидетельствуют факты, события в станице Кущёвской Краснодарского края и других местах, сегодня еще не редко задает тон на местах известная российская троица – бюрократия, силовики и криминал. Все эти три силы поражены коррупцией и связаны круговой порукой. Никакие реформы, никакая модернизация им не нужны. Они озабочены лищь самосохранением и сохранением системы, которая позволяет им существовать. Под руководством такой тройственной «партии власти» здоровые, самостоятельные, а, следовательно, и свободные силы на местах просто не могут появиться. Смелых ошельмуют, а при сопротивлении убьют, слабых – запугают и оберут. Что и происходит на бескрайних  кущёвских просторах[93]. 


Известно, что смена социально-экономической и общественнополитической системы выносит на поверхность продукты распада и разложения, авантюристов, охотников до легкой жизни и легких денег. Они проникают во все институты общества и государства,  а государственный аппарат и государственная служба  для них самый лакомый кусок, самый большой жизненный успех. Для того, чтобы внедрить и укоренить социальное и этическое здоровье, правовую культуру в российское общество, экономику, государственный аппарат необходима масштабная работа российской власти по образованию, воспитанию и сбережению народа России, особенно молодого поколения.


Элементы такого общероссийского плана действий по модернизации страны применительно к государственному аппарату представлены в пакете антикоррупционного законодательства. Это системообразующий ФЗ «О противодействии коррупции», Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции, другие нормативные правовые акты, в том числе акты реформирования органов предварительного следствия и министерства внутренних дел, ФЗ «О полиции». Эти меры и повышение денежного довольствия и социальных гарантий сотрудников правоохранительных органов должны ослабить давление коррупции на общество, экономику, граждан..


5. Зарубежный опыт свидетельствует, что подавление коррупции возможно, а как альтернатива этому – снижение коррупции до социально терпимого уровня. Использование (в порядке селективного отбора) зарубежной практики протиаодействия коррупции было бы полезным для российской правоохранительной системы.


Великобритания является одной из первых стран, которая еще до принятия международных конвенций о противодействии коррупции приняла закон «О предотвращении коррупции». США первыми приняли закон «О коррупционной деятельности за рубежом».


В 1974 г. в Гонконге была создана комиссия по противодействию коррупции, которая, как отмечается в научной литературе и периодических изданиях, осуществила «тихую революцию» в обществе и нанесла ощутимый удар по коррупционной деятельности чиновников.


Исторический опыт показывает, что коррупция может существовать при любом политическом режиме и разных экономических системах. Однако есть государства, которым удалось создать социальные условия и правовые механизмы, которые обеспечили снижение коррупции до уровня, не представляющего серьезной опасности для общества и государства.


Организация Transparency International, отслеживающая уровень коррупции в мире, в 2009 г. поместила остров Сингапур на ТРЕТЬЕ место в своем рейтинге. То есть, страна находится на одном уровне с Норвегией и Данией, в числе пяти наименее коррумпированных государств мира. Взяточничество здесь отсутствует как таковое: чиновники не берут мзду, суды эффективны, а бизнесмены никому не платят откатов. Но еще в шестидесятые годы ничего подобного не наблюдалось. Полиция вымогала деньги у торговцев, и даже школьные учителя брали подарки: конверты с хрустящим содержимым. Самые ничтожные проблемы без взятки не решались. Даже врачи «скорой» наживались, доставляя больного в «правильную» больницу.


Борьба с коррупцией началась с резкого повышения зарплат. Правительство решило: и полицейский и клерк должны получать такой доход, чтобы соблазн брать взятки пропал. Министрам и судьям в Сингапуре установили астрономическое жалованье – 100 тыс. долл. США в месяц. Зато охраны, автомобиля с водителем и служебной дачи министру не положено – только за личные деньги.


С целью выследить левые доходы чиновников в Сингапуре учреждена специальная контора – Corrupt Practices Investigation Bureau, в переводе – «Бюро по расследованию коррупции». Директор бюро подчиняется премьеру Сингапура, и никто не может приказать ему прекратить расследование. Агенты проверяют банковские счета, имущество не только самих чиновников, но и их детей, жен, родственников и даже друзей! Если клерк и его семья живут не по средствам, бюро автоматически, не дожидаясь команды сверху, начинает расследование. Когда министр в декларации о доходах указывает, что у него во владении одна ржавая машина, это лишь в нашей стране никого не удивляет. В Сингапуре после такого отчета стартует проверка – и министру не поздоровится[94].


Проблемы с коррупцией в современной России сравнимы с ситуацией в Китае, – считает сингапурский адвокат Гарри Вонг. – При социализме и народ, и правительство жили скромно. Пришел капитализм, и чиновников «сорвало». Сингапурский рецепт прост – посадите в тюрьму десять министров, остальные уяснят: брать взятки опасно. Раньше за решетку попадали только мелкие сошки, и народ правительству не верил. Теперь в Сингапуре политик носит платиновые часы, но все знают: он купил их на зарплату.


Практика прошедших лет доказала: если бы Сингапур не боролся с коррупцией, государство не стало бы таким благополучным и богатым[95].


В бюро по расследованию коррупции может позвонить любой – «горячая линия» работает круглосуточно. Охотно принимаются и анонимные жалобы. «С одной стороны это плохо: чиновника замучают проверками, – считает адвокат Гарри Вонг. – А с другой – ты знаешь, на какую должность шел и какие деньги тебе платят, поэтому терпи. Честному человеку бояться нечего». Волокита в учреждениях Сингапура отсутствует – запросы в министерства шлют по Интернету, в электронном формате.


Суды работают четко и быстро. Есть, например, Суд малых жалоб (Smail Claims Court): он занимается делами туристов, если  их вдруг обманули при покупке. Заседание суда назначают уже на следующий день. Нет волокиты – отпадает и сам повод дать взятку.


Можно ли в России провести реформы подобные сингапурским?  Министерский работник, посетивший Сингапур, ответил, не задумываясь, – нет. Мол, здесь властям куда проще: город маленький, 5 млн. населения , легче проверять и контролировать… Да и местный народ уважает законы, а наш их игнорирует. Наверное, и в Сингапуре раньше скептики сомневались: в Азии не искоренить любви к взяткам. Однако сингапурцы попробовали, и у них получилось. А если мы в итоге не перейдем от разговоров к делу, у нас не получится никогда[96].


Пианист Николай Петров на вопрос: «А на уровне страны мы коррупцию когда-нибудь победим?» ответил: «Честно говоря, я на все это смотрю очень пессимистически. К превеликому сожалению, наш закон неодинаков для разных граждан. Человеку, укравшему батон  колбасы, дают три года. А тот, кто украл 50 миллионов долларов, получает 5 лет условно. … Если же законы для всех будут действовать одинаково, не делая исключения ни для высоких чинов, ни для толстых кошельков, только тогда коррупцию можно будет победить. …Но на сегодня, основываясь на собственном опыте, могу сообщить – с такой же энергией и с тем же темпом, с которым в стране растет борьба с коррупцией, растут и размеры взяток»[97].


Справедливость, равенство всех перед законом и судом – решающие условия искоренения коррупции.


Апостол Павел в свое время изрек, что законы исполняются, если они несут тень будущих благ их исполнителям. У нас, убежден аналитик И.И. Лившиц, исполняются законы, которые несут не тень благ, а благополучие чиновникам. И не только прямые взятки при исполнении должности служат чиновникам для обогащения. Процесс распределения бюджетных средств приносит ещё большие доходы. Настоящим бичом при получении сумм из бюджета является посреднический процент чиновника за «освоение» выделенных бюджетных средств, который составляет от 5 до 30% выделенных сумм. Это, так называемый, откат – базисная величина любой неформальной лоббистской деятельности, причиной и целью которой является сверхбыстрое обогащение чиновников всех рангов. Про таких чиновников говорят, что они «пилят» бюджет[98].


«Махинации и злоупотребление служебным положением в рамках чиновничьей ментальности и чиновничьей субкультуры даже не считаются предосудительными, – говорит председатель Счётной палаты РФ Сергей Степашин». Недавно проверяли Москву, северокавказские республики – ничего святого. Люди просто не боятся воровать. «Отсюда вывод: не так жёстко, как следовало бы, – считает С. Степашин, – реагируют на предписания, не всегда принимаются административные меры адекватные выявленным нарушениям».


За крупные финансовые нарушения, когда Президент говорит о потерях в один триллион рублей на госзакупках, надо кого-то снимать с работы, в том числе с достаточно высокого уровня. Ничего подобного, однако, не происходит. В 2010 г. Счётная палата выявила финансовые нарушения на 484 млрд. руб. В правоохранительные органы передано 200 материалов и только по 30 из них возбуждены уголовные дела[99].   


«Многие саркастически улыбаются, читая декларации чиновников о доходах», – пишет С. Степашин. Конечно, смешно видеть, что у 8 членов кабинета министров якобы нет машин. Нужно проверять не только доходы, но и выявлять источники расходов. Если ты чиновник, а жена и сын у тебя не работают, но при этом у тебя трехэтажный дом, отдыхаешь в лучших отелях, так где ты деньги берёшь?»


Почву из-под ног тех, кто берет взятки, выбьет освобождение нашей экономики, бизнеса от избыточного вмешательства чиновников. У нас в стране большое количество контрольных органов. Проверяющие тоже не безгрешны. Огромное поле для взяток создает система получения бесчисленных разрешений и регистрационных документов на любые виды доходной деятельности, на любые операции с недвижимостью. Чиновники трактуют законодательство и нормативные акты, как им угодно, создавая гигантские «погружные насосы» для выкачивания денег из населения и бизнеса. Взятку перестанут давать, когда от того, дашь ты её или нет, ничего не изменится. Когда чиновник не сможет напрямую повлиять на принятие того или иного решения. Поэтому законы должны быть четкими и конкретными[100].


Эффективность борьбы коррупцией и взяточничеством в значительной мере зависит от человечекого фактора, ибо управленческие решения, акты применения права принимают руководители министерств, федеральных служб и агентств, различных ведомств, органов местного самоуправления. Но умные законы и подзаконные нормативные правовые акты необходимы, в том числе, и в особенноти, для подавления коррупции.    


6. В конце 2001 г. А. Илларионов, тогда экономический советник  Президента РФ, выступая на форуме «Гражданские дебаты», сделал удивительное для высокопоставленного чиновника заявление. Он признал, во-первых, что за два года президентства В.Путина  масштабы коррупции в стране «качественно превзошли уровень достигнутый при Ельцине», а во-вторых, что «на смену любительской, основанной на случае, пришла институциональная коррупция, основанная на решениях исполнительной власти и законах»[101].


Синдром  институционализации коррупции дает о себе знать ростом объемов  коррупции по ведомственной принадлежности: государственные и муниципальные служащие, депутаты, полиция, прокуратура, суд, таможенные и контрольные  органы, военные ведомства. Во всех этих институтах власти есть коррупция – взяточничество, казнокрадство, должностные преступления и много чего ещё.


В октябре 2012 г. были раскрыты крупные злоупотребления, воровство бюджетных средств, взятки руководством компании «Оборон – Сервис», распродававших имущество и земельные участки Министерства обороны за взятки и откаты.


Потенциальная коррупционность депутатов всех ветвей власти, особенно депутатов Государственно Думы, провоцируется откровенно либеральным, всепрощенческим отношением к допускаемым ими нарушениям антикоррупционного законодательства и норм депутатского статуса и этики.


Представители партии «Яблоко» и Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси  Интернешнл» сравнили декларации, поданные кандидатами в депутаты на выборах в 2007 г., с  их же декларациями за 2009 г. И обнаружили удивительные несоответствия.


Например, у Дмитрия Савельева непонятно откуда появился «Майбах» – дорогущая иномарка. Даже если бы он не ел, не пил и не платил за коммунальные услуги, то все равно его депутатской зарплаты даже за два года не хватило бы на такое дорогущее авто.


Депутат Госдумы Валентин Бобырев приобрел участок площадью более 2500 кв. м. и совместно с супругой, не имеющей доходов, получил в собственность квартиру площадью  около 100 кв. м., а также второй  Мерседес – Бенц» вдобавок к уже имеющемуся. Из декларации не следует, что у него есть средства на все это. У депутата Николая Гончара «возник» дом площадью 450 кв. м.». Депутат Андрей Скоч фигурирует в списках «Форбса» как один из самых богатых депутатов России, но при этом, согласно декларации, живет на одну депутатскую зарплату. Ашот Егиазарян имеет незадекларированный дом в США. Депутат Сергей Левченко вообще не обнародовал декларацию. О подобных фактах сообщается Администрации Президента, аппарату правительства и думской комиссии по депутатской этике. Ни один из названных органов не имеет установленных законодательством прав для расследования несоответствия в декларациях депутатов[102]. Удивительно, если депутаты, живущие на деньги налогоплательщиков, останутся неподконтрольными для общества.


Средняя зарплата рядового думца – 160 тыс. руб. Но это в среднем. В списке 100 самых богатых властных семей России – 49 мест заняли семьи депутатов Государственной думы с доходами от 17 млн. до 1,6 млрд. руб. в год![103] Жизнь каждого народного избранника эастрахована за счет бюджета в размере годовой зарплаты. Им положен рекордно долгий отпуск – 42 дня, а также бесплатная медицина и санаторно – курортное лечение, бесплатный проезд любым общественным транспортом, заграничные командировки, оплата сотовой связи.


По статусу депутаты приравнены к министрам. Как утверждает лидер «Яблока» С. Митрохин, «огромное их число, несмотря на запрет, занимаются бизнесом. Это дает колоссальные возможности обогащения за счет должностного положения». По идее, – подчеркивает он, – это контингент, который должен в первую очередь привлекать внимание структур, занимающихся борьбой с коррупцией. Но оказывается, что никому это не интересно. На сегодняшний день в России нет закона, по которому можно было бы сравнить расходы человека с его доходами.


В своих декларациях о доходх депутаты могут написать что угодно: уличить их во вранье и наказывать все равно некому[104]. Можно надеяться на то, что этот явный пробел в антикоррупционной практике и  законодательстве будет устранен.


После распада СССР, при уменьшении численности занятого населения на 14% и снижении ВВП на 40% количество занятых в аппарате управления за 10 лет возросло в два раза[105]. Растет не только число чиновников, но и количество принятых ими законов, постановлений и приказов. За время существования Государственной Думы было принято примерно 20 тысяч законов, из которых действуют около 1000, но, кажется, не все и не всегда, а преимущественно выгодные чиновникам[106]. К таким законам, к примеру, относятся федеральные законы  о долевом строительстве многоквартирных домов, о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и другие.


О коррупционном способе заработать на авиапассажирах поведал Герой России, заслуженный летчик-испытатель Магомед Толбоев: «Возьмем  топливно-заправочные комплексы в аэропорту. К примеру, аэропорт на юге России покупает топливо в Сибири и везет его за тысячи километров. Но это же дорого! Почему не покупать авиакеросин  в Новороссийске? Но в Сибири сидит «друг», который откат обещал за то, что купят у него, а не в другом месте. И никому до этого нет дела. Росавиация – формально существующая организация, иначе она давно бы запретила эти безобразия  или инициировала соответствующие законы»[107].


В результате работы комиссии по  оптимизации численности госслужащих было выявлено, что за четыре года 1468 чиновничьих функций признаны избыточными, еще 263 – дублирующими, а 868 требуют уточнения и изменения.


Нынешняя попытка разобраться с госслужащими не первая. А их только становится больше. По данным Росстата, на конец 2009 года общее количество чиновников – около 1,7 млн. человек. Их стало больше, чем в СССР[108].


Высокопоставленные чиновники имеют государственный транспорт, штат шоферов, специальные сервисы. На западе хочет госслужащий шофера – нанимает за свои. А у нас ему как дарят эту «опцию». Как и госжилье, которое они имеют право приватизировать через год после получения. Речь идет об огромных чиновничьих доходах. Причем чем выше ранг чиновника, тем больше доля подводной, латентной, скрытой зарплаты. Народ видит, что чиновники процветают, ездят на хороших машинах, живут в роскошных домах. И принимают это за коррупционные доходы. Конечно, коррупция имеет место, это бесспорно. Но не редко за высокими стандартами жизни стоит не это, а вполне легальные, но скрытые от глаз общественности доходы. Не проще ли эти доходы сделать прозрачными? Может быть, и отношение к чиновникам в обществе начнет меняться к лучшему[109].


Призывы публиковать сведения о недостоверных декларациях чиновников о доходах и имуществе и наказывать виновных ничего не меняют. Прокуратура таких «укрывателей» нашла уже тысячи. Бояться таким людям практически нечего, говорит Иван Ниненко, заместитель директора Центра антикоррупционных инициатив «Трансперенси Интернешнл – Россия».


 «За саму по себе недостоверную декларацию у нас не предусмотрено серьезного наказания. Максимум – увольнение с работы. Наши власти как огня боятся и блокируют появление в законах более строгих мер за преступление, которое во всем мире называют незаконным обогащением. За границей, если реальные доходы и имущество чиновника значительно и необъяснимо превышают его зарплату, это может стоить ему лишения свободы или конфискации[110].


 


 


 


 


 


Тема 4.Очерк истории российской коррупции


Для создания действенных и эффективных правовых механизмов предупреждения и пресечения коррупции во всех звеньях государственной и муниципальной службы РФ, необходимо использовать не только российский и зарубежный опыт, но и уроки российской исторической практики противодействия мздоимству  взяточничеству, коррупции чиновников[111].


В пору Российской империи коррупцию исследовали преимущественно специалисты в области уголовного права и криминологии.


До 1917 г. должностным преступлениям коррупционной направленности  были посвящены работы К. Анциферова, П. Берлина, Н. Неклюдова, Н. Муравьева, Н.С. Таганцева, А.Я. Эстрина.


Коррупция не осталась без внимания государствоведов. К ее исследованию обращались И.Е. Андреевский, А.Д. Градовский, В.М. Грибовский, А.М. Добровольский, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др. Однако термин «коррупция», несмотря на его многозначность, в российском законодательстве ХIХ – начала ХХ в. не использовался. Тем не менее, такой порок в системе российской власти как коррупция, имел место.


Исторически отсчет противодействия коррупции путем использования правовых механизмов начинается с Петра 1. Именно он ввел службу за жалованье, провел кардинальную административную реформу, был принят ряд нормативных правовых актов, содержавших правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Но уровень коррупции не снижался.


Начало 19 века в России ознаменовалось реформаторской деятельностью М.М. Сперанского, который вместе с императором Александром 1 и другими видными государственными деятелями России осуществили глубокое реформирование и обновление российского законодательства и системы российской государственной службы.


20 февраля 1803 г. был издан указ императора о свободных хлебопашцах, в соответствии с которым помещики могли вступать в соглашение со своими крестьянами, освобождая их вместе с землей целыми селениями или отдельными семьями.


Указом императора от 6 августа 1809 г. был установлен новый порядок производства в гражданские чины. Было запрещено производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об успешном окончании курса в одном из российских университетов или не выдержавших в университете экзамена по установленной программе. По этой учебной программе требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание естественного, римского и гражданского права, государственной экономики и уголовных законов, отечественной и всеобщей истории, статистики Русского государства, географии, а также математики и физики.


В октябре 1809 г. был принят и опубликован «План всеобщего государственного преобразования». Последовательно выполняя позиции этого плана, 1 января 1810 г. был создан высший законосовещательный орган страны – Государственный совет из 35 членов, председателем был император. При Государственном совете была учреждена государственная канцелярия во главе с государственным секретарем, первым из них был М.М. Сперанский.


Большой вклад в совершенствование системы российской государственной службы, разделения государственных функций связан с реформированием Сената, созданного ещё Петром 1. В итоге дискуссий, указом императора Сенат был разделен на два особых учреждения: 1) Сенат правительствующий, 2) Сенат судебный, как высший судебный орган государства. Часть членов Сената назначалась императором, а часть избиралась от дворянского сословия.


Накануне Отечественной войны 1812 года, в целях увеличения доходной части государственного бюджета и упорядочения бюджетной системы страны


Законами от 2 февраля 1810 г. и 11 февраля 1812 г. были повышены все налоги, некоторые даже удвоены. Подушная подать была увеличена с 1 рубля до 3 рублей, цена пуда соли  с 40 коп. была поднята до 1 рубля.


С 1826 г. началась масштабная систематизация российского законодательства, которое не пересматривалось со времени выхода Соборного уложения 1649 года. М.М. Сперанский предложил составить Полное собрание законов Российской империи, в котором законодательные акты были собраны в хронологическом порядке.


Государственный совет 10 января 1832 г. рассмотрел подготовленные 15 томов Свода законов Российской империи и 51 том Полного собрания законов Российской империи.


В 1832 г. были опубликованы все 15 томов Свода законов, а с 1 января 1835 г. Свод Российской империи введен в действие.


В 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества».


Важным этапом в развитии законодательства о государственной гражданской службе Российской империи явилось принятие Устава «О службе гражданской по определению от правительства» и Устава «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, система запретов, связанных с государственной службой, режим совместительства[112]. Нельзя не видеть, что в в принятом в постсоветской России за законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе заметно влияние соответствующего российского законодательства.


Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных», принятое в 1845 г., внесло позитивный вклад в дело противодействия коррупции в системе российской государственной службы. Но нельзя говорить о том , что был сформирован эффективный правовой механизм предупреждения и пресечения коррупции, Уровень коррупции в системе государственной службы Российской империи неуклонно рос, что обусловливалось причинами как объективного, так и субъективного характера[113]. Государство сформировало значительный корпус государственных служащих, насчитывавший к началу ХХ в. 600 тысяч гражданских чиновников, их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета[114]. У государства попросту не имелось финансовых ресурсов, чтобы достойно содержать такой большой управленческий аппарат. В связи с этим различные формы коррупции были единственным способом выживания государственных служащих. Недостаточное денежное содержание чиновников являлось основной причиной административного произвола и коррупции в системе государственной службы Российской империи.


Во второй половине ХIХ в. появляются новые формы коррупции, обусловленные развитием капитализма в России и вовлечением государственных служащих в предпринимательскую деятельность. В этих условиях были созданы нормативные предписания, запрещающие государственным служащим совмещать государственную службу с участием в торговых и промышленных компаниях и кредитных организациях. Но эти запреты не были абсолютными, содержали немало исключений.


Рост коррупции на государственной службе был обусловлен, в частности, приходом на государственную службу промышленников и предпринимателей, которые лоббировали в государственном аппарате интересы своего бизнеса и корпоративные предпринимательские интересы.


Исследователь коррупции А.В. Куракин считает, что, несмотря на проблемы с коррупцией в Российской империи, все же корпус государственных служащих в тот период был менее коррумпирован, чем нынешний[115].


В советский период нашей истории термин «коррупция» также не использовался, не употреблялся в официальных партийных и государственных постановлениях, в научных публикация и на бытовом уровне.


В марксистской доктрине, в социалистической идеологии явление коррупции связывалось исключительно с капитализмом, с буржуазным государством. В Словаре русского языка, издания 1953 года, коррупция определяется как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей в буржуазных странах[116]. 


В Юридическом энциклопедическом словаре, академическом издании 1984 года, термин «коррупция» не упоминается вовсе[117]. И это не случайно.


Среди составителей этого Словаря виднейшие  ученые правоведы и государствоведы: М.М. Богуславский, М.И. Козырь, Г.М. Миньковскмй, М.И. Пискотин, О.А. Садиков, Н.Л. Туманова, С.И. Братусь, А.И. Винберг, О.Е. Кутафин, В.В. Лаптев, А.Е. Лунев и другие. Было бы наивностью думать, что этим и другим советским ученым не был известен термин «коррупция». В годы Советского Союза и высшее руководство страны, юридическое и иные научные сообщества исходили из убеждения, что состояние «коррупции» не представляло собой в те годы угрозы национальной безопасности страны и потому тема коррупции в таком контексте, в каком она обсуждается сегодня, в  то время не была актуальной.


О глобальном характере коррупции и угрозах, которые связаны с этим явлением всерьез заговорили во второй половине 20 столетия и не в России, а в западноевропейских странах и  США.


Выше уже отмечалось, что в Гонконге в 1974 г. была учреждена Комиссия по противодействию коррупции, Великобритания одной из первых приняла закон «О предотвращении коррупции», а США первыми приняли закон «О коррупционной деятельности за рубежом»[118].      


Термин коррупция вошел в научный оборот в середине 80-х годов 20 века. В российской истории нормативным правовым актом, в котором впервые поставлена задача предупреждения и пресечения коррупции,  был Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[119].


В постановлениях КПСС, в документах высших органов власти и управления, посвященных деятельности советского государственного аппарата, использовались слова: бюрократизм, волокита, безответственность. Употреблялись такие словосочетания как «злоупотребление служебным положением», «служебные злоупотребления», «должностные преступления», «администрирование». В работах советских ученых, которые занимались исследованием институтов  государственной власти и управления в 40 – 70-е годы ХХ в., такое явление, как коррупция  не рассматривалось.


Первым нормативным правовым актом, положившим начало правовому регулированию советской государственной службы, следует считать Декрет СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословии и гражданских чинов»[120].


Декрет СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «О взяточничестве» является доказательством того, что советская власть с самого начала своего существования объективно объявила войну коррупционным преступлениям[121].


В начале 20-х годов ХХ в. были образованы комиссии по борьбе с взяточничеством. Под взяточничеством понималось участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности, получение ими от подотчетных учреждений вознаграждения за консультации, составление смет, проектов, планов, использование сотрудниками РКИ своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение, сообщение цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; использование своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан и др.[122].


Серьезные антикоррупционные по своей сути предписания содержались в постановлении СНК РСФСР от 27 мюля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях»[123] и Декрете СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. временные правила «О службе в государственных учреждениях, предприятиях»[124].


Способствовали предупреждению и пресечению коррупции и укреплению дисциплины в советском государственном аппарате Постановление ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 г., утвердившее «Положение о дисциплинарных судах»[125], Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»[126].


Серьезные меры уголовной ответственности за нарушение административно-правовых предписаний и запретов способствовали предупреждению и пресечению коррупции в системе советской государственной службы.


В 40 – 50-е годы ХХ в., в условиях массовых репрессий, говорить о формах проявления коррупции в государственном аппарате не приходится. К проблеме коррупции в государственном аппарате обратились в конце 50-х годов, а в начале 60-х  был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР  от 20 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за взяточничество»[127]. Взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Указывалось также на то, что у государства имеются все возможности для искоренения всех форм взяточничества.


В СССР довольно много внимания уделялось совершенствованию работы советского государственного аппарата, особенно его конституционной основы, каким являлась система Советов депутатов трудящихся – от сельского, поселкового до Верховного Совета СССР.


В марте 1967 г. ЦК КПСС принял постановление «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся».


В постановлении отмечается, что местным Советам депутатов трудящихся принадлежит важная роль в области хозяйственного и социально-культурного строительства, привлечения народных масс к управлению государственными делами. Самым многочисленным и массовым звеном в системе местных Советов являются сельские и поселковые Советы, которые работают непосредственно в гуще трудящихся и ежедневно соприкасаются с ними по самым различным вопросам. В них избираются свыше 1,5 млн. депутатов. На территории, обслуживаемой этими Советами, проживает свыше 110 млн. человек, находятся более 36 тысяч колхозов, почти 12 тысяч совхозов, широкая сеть предприятий, социально-бытовых и культурных учреждений.


Согласно конституционным положениям, сельские и поселковые Светы  осуществляют государственную власть на своей территории, решают многие вопросы, связанные с удовлетворением разнообразных запросов населения. Большинство депутатов добросовестно относятся к выполнению своих обязанностей, систематически отчитываются перед избирателями, организуют выполнение их наказов. В постановлении ЦК КПСС  отмечены недостатки, присущие работе сельских и поселковых Советов, определены задачи и направления дальнейшей деятельности. Важное место в работе сельских и поселковых Советов должен занять контроль за соблюдением демократических принципов в деятельности колхозов, за правильным использованием земельных фондов, соблюдением социалистической законности, охраной общественного порядка и прав граждан. Признано необходимым уделить особое внимание организационно-массовой работе сельских и поселковых Советов с тем, чтобы она оказывала большее влияние на решение хозяйственных и социально-культурных задач. На рассмотрение сессий Советов следует выносить наиболее существенные вопросы, повышать роль постоянных комиссий, активизировать работу депутатов в Совете и избирательных округах, расширять связь Советов с трудящимися массами. Исполкомы сельских и поселковых Советов должны усилить гласность в работе Совета, важнейшие вопросы, касающиеся жизни села или поселка, ставить на обсуждение граждан, решения, принятые Советом или его исполнительным комитетом, доводить до сведения населения, проводить организаторскую работу по выполнению этих решений. Важным моментом является указание на необходимость более широко обобщать и распространять опыт работы сельских и поселковых Советов и руководства ими со стороны исполкомов районных, областных и краевых Советов депутатов трудящихся[128].


Было бы совсем не лишним использовать опыт и практику работы сельских и поселковых Советов в деятельности современных российских сельских и поселковых муниципальных образований.  


Другим важным документом, который был принят в системе совершенствования советского государственного аппарата и повышения ответственности советских государственных служащих – это постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», опубликованное 14 марта 1971 г.[129] 


В постановлении ЦК КПСС отмечается, что современный этап социально-экономического и политического развития страны предъявляет более высокие требования к деятельности районных и городских Советов депутатов трудящихся. В постановлении, наряду с положительными оценками значения и роли районных и городских Советов в хозяйственном и социально-культурном строительстве, отмечается, что эти органы ещё не в полной мере используют свои права и возможности для улучшения обслуживания населения,, комплексного развития хозяйства районов и городов, не проявляют должной настойчивости в решении вопросов хозяйственного строительства, связанных с проведением в жизнь экономической реформы. Советы ещё недостаточно координируют работу предприятий и организаций различной ведомственной подчиненности в области жилищного, коммунального строительства, строительства объектов социально-культурного и бытового назначения, производства товаров народного потребления.


В постановлении ЦК КПСС подвергаются критике районные Советы сельских районов, многие из которых слабо направляют работу колхозов и совхозов на более полное использование резервов для увеличения производства и продажи государству продукции полеводства и животноводства, снижения её себестоимости, повышения производительности труда.


Городским Советам указывается на то, что в условиях постоянного роста численности городского населения к их деятельности предъявляются все более высокие требования по развитию жилищного и коммунального хозяйства.  Меж тем, во многих городах  Советы не имеют прямого отношения к содержанию, ремонту и благоустройству основной части основной части государственного жилищного фонда, почти две трети которого принадлежат предприятиям, учреждениям, организациям.


Серьезные упущения имеются в организационной работе районных и городских Советов. Допускается немало случаев, когда вопросы, внесенные на обсуждение Советов, обсуждаются поверхностно, без серьезной критики недостатков. В практике районных и городских Советов ещё встречаются элементы формализма, нередко деятельность Совета оценивается не по результатам достигнутым в хозяйственной и социально-культурной областях, а по количеству разного рода мероприятий, заседаний, совещаний.


Многие Советы недостаточно контролируют соблюдение законодательства, не ведут должной борьбы с нарушителями государственной дисциплины, слабо повышают ответственность должностных лиц за порученное им дело. Не принимается необходимых мер по совершенствованию работы аппаратов исполкомов Советов, их отделов и управлений, медленно внедряются принципы научной организации управленческого труда.


В постановлении ЦК КПСС отмечается, что преодоление недостатков, имеющихся в работе районных и городских Советов, дальнейшее улучшение стиля и методов их деятельности связано с необходимостью совершенствования партийного руководства советскими органами. Далее в постановлении ЦК КПСС приводится развернутая программа мер усиления партийного руководства Советами, роль и направления деятельности в этой области райкомов, горкомов и обкомов (крайкомов) КПСС.


Существенный вклад в совершенствование деятельности советского государственного аппарата, укреплению его связи с населением внес Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01 сентября 1980 г. «ОБ организации работы с наказам избирателей»[130]. В Советском Союзе наказы избирателей считались конституционной формой осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в управлении делами государства и общества, укрепления связей депутатов и Советов с народными массами. В статье 1 Указа сформулировано понятие и сущность наказов избирателей, которыми являются «одобренные предвыборными  собраниями, имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности Советов народных депутатов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечение комплексного экономического и социального развития на их территории, удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей». Наказы даются на предвыборных собраниях избирателей.


Совет народных депутатов, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на его территории, с учетом материальных, трудовых и финансовых возможностей принимает решение, какие наказы подлежат реализации в течении срока полномочий Совета и какие наказы должны реализоваться в перспективе.


Наказы избирателей учитываются на всех уровнях управления при разработке проектов планов экономического и социального развития.  Выполнение наказов избирателей организует соответствующий Совет народных депутатов, Государственные органы, предприятия, учреждения, организации и должностные лица в соответствии с утвержденным советом планом мероприятий реализуют наказы избирателей.


Депутат участвует в организации населения и трудовых коллективов на выполнение наказов избирателей и в контроле за их реализацией государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицам и, добивается претворения в жизнь наказов избирателей.


Внимание к работе первичных (сельские и поселковые Советы) и средних (районные и городские Советы) звеньев органов народного представительства, институт наказов избирателей своим депутатам – это несомненно мощные и действенные механизмы предупреждения коррупции.


Особое место в системе советской доктрины народовластия и подконтрольности власти народу, занимает законодательство об отзыве депутатов Советов всех уровней.


Депутат, не оправдавший доверия своих избирателей или совершивший действия, недостойные высокого звания депутата, может быть в соответствии с Конституцией СССР (ст. 107) в любое время отозван своими избирателями.


«Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей, – писал В.И. Ленин,– может считаться истинно демократическим и действительно выражающим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных»[131].


Порядок отзыва депутатов Советов регламентируется законодательством. Действовали: Закон о порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР[132]; Закон о порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР[133]; Закон о порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР[134].


Возбуждать вопрос об отзыве депутата имеют право организации КПСС, профсоюзов, ВЛКСМ, кооперативные и другие общественные организации в лице их общесоюзных, республиканских, краевых, областных, окружных, районных, городских органов, трудовые коллективы.      


Вопрос об отзыве депутата обсуждается и решается на собраниях избирателей соответствующего избирательного округа, созываемых общественными организациями, имеющими право возбуждения вопроса об отзыве по предприятиям, учреждениям, колхозам, воинским частям, а также по месту жительства избирателей. Решение об отзыве депутата принимается открытым голосованием. На оснований протоколов собраний избирателей окружная комиссия устанавливает результаты голосования об отзыве и представляет протокол о результатах голосования в Президиум Верховного Совета или в исполком соответствующего Совета. Исполком местного совета рассматривает материалы и передает их в Мандатную комиссию, которая докладывает о результатах голосования Совету.


Депутат Совета считается отозванным, если за отзыв голосовало большинство избирателей соответствующего избирательного округа[135].


В Советском Союзе судьи не назначались, а избирались. Отзыв судей и народных заседателей – В СССР форма освобождения судей и народных заседателей до окончания срока их полномочий.


Отзыв судей производится, если судья или народный заседатель не оправдал доверия избирателей или органа его избравшего, либо совершил действия, недостойные высокого звания судьи или народного заседателя.


В соответствии с Конституцией СССР (ст. 152), судьи и народные заседатели могут быть отозваны избирателями или избравшими их органами в установленном законом порядке. Вопросы, касающиеся отзыва судей судов Союза ССР, разрешаются  законодательством СССР, в отношении судов союзных республик – республиканскими законами о судоустройстве и законами о порядке отзыва народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов (в РСФСР оба закона приняты 8 июля 1981 – «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1981, № 28, ст. ст. 976, 978).


Народный судья районного (городского) народного суда может быть отозван по решению избирателей соответствующего избирательного округа, а народный заседатель – по решению собрания избирателей. Председатель, заместитель председателя, члены и народные заседатели краевого, областного, городского суда, суда автономной области и автономного округа могут быть отозваны соответствующим Советом народных депутатов.


Председатель, заместитель председателя, члены и народные заседатели Верховного суда СССР, а также Верховных судов союзных и автономных республик могут быть отозваны по постановлению Верховного Совета СССР (соответственно союзной или автономной республики), а в период между сессиями – на основании Указа Президиума соответствующего Верховного Совета, с последующим представлением его на утверждение Верховного Совета на очередной сессии.


Общественные организации, трудовые коллективы и собрания избирателей, возбуждающие вопрос об отзыве судьи или народного заседателя, сообщают судье или народному заседателю об этом с изложением мотивов постановки вопроса. Судья и народный заседатель вправе представить в устной или письменной форме свои объяснения. В законе подробно регламентирована процедура решения вопроса об отзыве судей, в частности проведения голосования и определения результатов голосования по избирательному округу[136].


Опыт и практика государственного строительства, участия населения в формировании органов  власти и контроле за деятельностью институтов власти, депутатов и должностных лиц необходимо использовать в процессе инновационного обновления российского государства, демократии, экономики. 



 


 


 


 


 


модуль второй


                    Механизмы противодействия коррупции


 


Тема 5.Прокуратура-институт противодействия


 коррупции


 


§ 1 Правовой антикоррупционный статус прокуратуры


         В механизме противодействия коррупционным правонарушениям особо важные функции и полномочия возложены на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненные ему органы и учреждения прокуратуры.


Особая роль прокуратуры в борьбе с коррупцией определяется местом прокуратуры в правовой системе российского государства.


В статье 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ провозглашается единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.


Практическая деятельность прокуратуры по противодействию коррупции регламентируется системой нормативных правовых актов, в число которых входят Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, ФЗ от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ от 17.07.2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,  Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденные Указом Президента РФ от 13.04.2010 г. 460, Указ Президента РФ от 19.05. 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» (ред. от 04.11.2010) и другими федеральными нормативными  правовыми актами.    


Национальные стратегия и план противодействие коррупции определили первоочередные и приоритетные задачи деятельности российской прокуратуры, о чем свидетельствуют, в частности, масштабные поручения, адресованные Генеральному прокурору РФ и органам прокуратуры в пунктах 4, 5, 6, 7 Национального плана противодействия коррупции. Серьезнейшие задачи воэложены на органы прокуратуры Федеральным законом об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.  


Государственная политика борьбы с коррупцией, сформулированная в федеральном законодательстве транслируется в практическую антикоррупционную надзорную деятельность органов прокуратуры приказами и другими директивными актами Генерального прокурора Российской Федерации.


К таким действующим нормативным организационно-распорядительным актам относятся приказы Генеральной прокуратуры:


- от 0.10.2008 г. № 196 «О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»;


- от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»[137];


- от 15.05.2010 г. № 208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы;


- от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции»[138].     


В контексте этих приказов Генеральная прокуратура осуществляет практические меры организационного, кадрового и методического характера.


В целях поддержания активности, мобильности, обмена опытом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, обеспечения законности и правопорядка,  Генеральная прокуратура системно, в плановом порядке  проводит контрольно – аналитические проверки действенности прокурорского надзора в федеральных округах и субъектах РФ. Итоги такой работы  обсуждаются на координационных совещаниях с участием всех прокуроров субъектов РФ, руководителей правоохранительных органов федерального округа.


Такое совещание под руководством Генерального прокурора РФ состоялось в Хабаровске 25 июля 2011 г.


В докладе заместителя Генерального прокурора РФ в ДФО было отмечено, в частности, что в центре внимания прокуроров – вопросы противодействия коррупции, в том числе в сфере госудрсвенной и муниципальной службы. Только за первое полугодие 2011 г. в органах власти и местного самоуправления зафиксировано свыше 6,5 тысячи нарушений. В сфере размещения государственных заказов в округе прокурорами выявлено свыше 3 тысяч нарушений закона, за которые по мерам прокурорского реагирования к ответственности привлечено более 600 должностных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 12 уголовных дел.


По итогам состоявшегося обсуждения выработан комплекс иер, направленных на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа[139].


Переход к фазе системной, целеустремленной, инициативной и активной надзорной и профилактической деятельности органов российской прокуратуры по непосредственному противодействию коррупции можно отнести к 2006 году, когда  Российской Федерацией были ратифицированы две основополагающие конвенции – Конвенция ООН против коррупции (2003 год) и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию(1999 год).


В связи с имплементацией отдельных норм этих Конвенций в российскую правовую систему, в августе 2006 г. Генеральный прокурор РФ утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции.


Прокуроры были ориентированы  на выявление нарушений законов о государственной гражданской и муниципальной службе, на непосредственное выявление и пресечение коррупционных проявлений, на выявление и устранение  причин и условий, порождающих коррупционные преступления.


Для реализации положений ст. 36 Конвенции ООН против коррупции, учитывая, что коррупцией поражены различные сферы жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в аппарате Генеральной прокуратуре создана специальная структура – управление по надзору за исполнением законодательства по противодействию коррупции.


Аналогичные подразделения  созданы и функционируют в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах.


Приказом Генерального прокурора от 02.10.2007 г. № 154 утверждена Инструкция «О порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности».


В Инструкции указано, что назначение на должность, увольнение, а также привлечение к дисциплинарной ответственности работников подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществляется в соответствии с порядком установленным законодательством Российской Федерации, а также Положением об управлении по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, утвержденным Генеральным прокурором РФ 03.09.2007, другими организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры РФ.


Назначение на должность, освобождение от должности и увольнение прокурорских работников Управления и структурных подразделений производятся приказами Генерального прокурора РФ или лица, исполняющего его обязанности. Инструкция устанавливает порядок отбора кандидатов, функции комиссий, осуществляющих их отбор в прокуратурах субъектов РФ, принятия решения в Генеральной прокуратуре о назначении па должность, состав документов и сведений, характеризующих кандидатов при их назначении на прокурорские  должности в подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.


В прокуратуре Хабаровского края Положение об отделе по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции утверждено в октябре 2010 года с некоторой задержкой, если Положение об управлении по противодействию коррупции Генеральной прокуратуры было принято в сентябре 2007 года. Кстати, в Положении нет прямой ссылки на приказ Генерального прокурора от 02.10.2007 № 154, утвердившем Инструкцию «О порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности».  


К компетенции управления и структурных подразделений в прокуратурах субъектов РФ отнесены вопросы антикоррупционной деятельности по всему коррупционному полю. Это борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц.


В состав управления генпрокуратуры входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа.


Функции и полномочия подразделений Управления дифференцируются по основным направлениям надзорной деятельности прокуратуры:


- выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок:


- надзор за соблюдением законности при проведении оперативно-разыскной деятельности по делам коррупционной направленности:


- осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции;


- поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по таким уголовным делам;


- участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран;


- мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.


Управление генпрокуратуры правомочно осуществлять необходимые мероприятия по противодействию коррупции во взаимодействии с иными профильными подразделениями Генеральной прокуратуры в сферах, где коррупция имеет комплексный характер. Это различные виды исполнения бюджетного и антимонопольного законодательства, законодательства об использовании государственного имущества, о государственных закупках, о противодействии легализации преступных доходов.     


Подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах в оперативном отношении находятся в подчинении соответствующих прокуроров, но организационно их деятельность координируется управлением центрального аппарата Генеральной прокуратуры.


Для повышения гарантий независимости при выполнении возложенных обязанностей и предупреждения фактов неправомерного служебного поведения сотрудников специализированных подразделений установлена не только особая процедура их назначения на должность и освобождения от должности, но и специальный порядок привлечения таких прокурорских работников к дисциплинарной ответственности. Так в рамках общей схемы органов прокуратуры РФ создана и функционирует вертикально интегрированная структура, которая призвана обеспечить специализированный системный прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.


В прокуратуре Хабаровского края функционирует отдел по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в составе начальника отдела, старшего прокурора, двух прокуроров и специалиста – государственного гражданского служащего.


Сотрудники этого отдела в соответствии с Положением об отделе выполняют свои функциональные обязанности под общим руководством начальника отдела. В Положении об отделе довольно подробно прописаны цели, задачи, функции, полномочия, направления деятельности и основные начала руководства работой отдела. Должностные обязанности каждого прокурорского работника отдела подробно регламентированы должностной инструкцией, утверждённой прокурором края.  


В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ все прокуроры субъектов РФ обязаны представлять в управление генпрокуратуры ежеквартальную и ежегодную информацию о состоянии прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции.


Прокуратурой Хабаровского края такая информация представляется поквартально и по итогам года с 2009 года по широкому кругу проблем противодействия коррупции  по заданной сверху схеме, включающей десять разделов, охватывающих ключевые вопросы прокурорского антикоррупционного надзора. По такой же схеме районные и городские прокуроры представляют информацию вышестоящему прокурору.


В разделе 1 представляется анализ состояния законности и борьбы с преступностью, организации прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции. В разделе приводятся статистические данные о прокурорских проверках, выявленных нарушениях, принесенных протестах, представлениях, исковых заявлениях, соблюдении законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, о расходовании финансов, государственного и муниципального имущества, о выявленных прокурорскими проверками правонарушениях коррупционной направленности и возбужденных по ним уголовных делах в порядке п. 1 ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Информация иллюстрируется примерами и фактическими данными.


В прокуратуре Хабаровского края (как и в краевом УВД) есть телефон доверия по борьбе с коррупцией, а также специальный сайт, где граждане могут оставить сообщение. В 2009 году поступило 90 заявлений. По результатам проверки некоторых из них были возбуждены уголовные дела. Например, в отношении сотрудников службы фитосанитарного контроля Комсомольска-на-Амуре, вымогавших взятки у предпринимателей.


Похожее дело удалось раскрыть в Хабаровске. Владельцы цветочных салонов заявили о том, что сотрудники санитарного контроля в аэропорту необоснованно долго проверяют их груз. Как позже подтвердилось судебным приговором, сотрудники санитарной службы за положительное заключение брали с бизнесменов мзду от 3 до 5 тысяч рублей.


В 2010 году в прокуратуру края поступило всего 30 заявлений о коррупции. В основном они о расходовании бюджетных средств, а также о «мертвых душах», которые появляются в штате государственных учреждений по воле руководителей, желающих таким образом поправить личное благосостояние.


Раздел 2 содержит данные о результатах оперативно-разыскной деятельности по выявлению и пресечению коррупционных преступлений, представляющих повышенную общественную опасность и совершаемую лицами особого правового статуса. Эта информация направляется отдельной докладной запиской с соблюдением режима секретности.


В разделе 3 освещается практика рассмотрения сообщений о коррупционных преступлениях и расследования дел этой категории


Этот раздел один из самых насыщенных важной информацией о поступивших сообщениях, о возбужденных и прекращенных уголовных делах, о качестве следствия, об осужденных и оправданных судом лицах, преданных суду за коррупционные преступления, о принятых мерах и практических действиях прокурорского реагирования.


В материалах данного раздела из года в год сообщается о практике, когда прокуроры выносят постановления, в которых ставится вопрос перед руководителем следственного органа об отмене необоснованных, а подчас и откровенно незаконных постановлений следователей о прекращении уголовного дела или о незаконном отказе в возбуждении уголовного дела. По действующим процессуальным нормам руководитель следственного органа может отменить незаконное постановление следователя, а может не отменить. Не пора ли вернуться к прежнему порядку, когда прокурор имел право своей властью отменить незаконное или необоснованное постановление следственного органа, которое подлежало исполнению.


В 2011 г. прокуратурой края по основаниям ст. 37 УПК РФ в следственные органы направлено 22 материала (в 2010 г. – 25). По ним возбуждено 12 (в 2010 г. – 15) уголовных дел. Эффективность реализации материалов не очень высокая – 55%.


Практика участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами анализируется в 4-м разделе информационного обзора, представляемого в Генеральную прокуратуру. В разделе содержится большой объем статистического материала, сведенного в таблицы и схемы о рассмотренных судами уголовных делах коррупционной направленности с участием прокуроров, о карательной практике, о прекращенных и возвращенных судами делах прокурору по ст.237 УПК РФ и об оправданных лицах. Анализ проводится по субъектному составу осужденных и по видам коррупционных преступлений. Материал раздела велик по объему, насыщен подробностями, многими примерами и фактическими данными.


Раздел 5. Результаты работы органов МВД, ФСБ, ФСКН, ФСИН  по борьбе с коррупционными преступлениями содержит информацию, требующую соблюдения режима секретности и направляется отдельной докладной запиской.


По опубликованным за 2010 г. данным УФСБ по Хабаровскому краю в рамках борьбы с коррупцией по материалам самого УФСБ возбуждено 12 уголовных дел в отношении должностных лиц органов власти и сотрудников правоохранительных структур, причастных к мошенническим действиям с государственным имуществом и бюджетными средствами. За совершение должностных преступлений, мошенничество и взяточничество к различным срокам лишения свободы и штрафам осуждено 18 человек, освобождены от занимаемых должностей и уволены 12 чиновников[140].


В сети борцов с коррупцией по-прежнему все больше попадают функционеры от медицины и образования, но основная работа направлена на поимку крупных дельцов[141]. Но пока в текущем году на взятках особо крупного размера попались два чиновника.


В разделе 6 сосредоточена информация о проведенных за отчетный период совместных с контролирующими и правоохранительными органами мероприятий по профилактике коррупции.


В 2011 году органами прокуратуры края проведено 30 совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения коррупционных преступлений, а также выявления и устранения причин и условий, способствующих коррупции. По одной такой проверке прокуратуры края совместно с главным контрольным управлением Губернатора, УМВД, УФСБ России по Хабаровскому краю  выявлены серьезные нарушения ФЗ от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в управлениях здравоохранения, ЖКХ, капитального строительства администрации города Комсомольска на Амуре. Выявлено более 200 нарушений Федерального закона. Возбуждено 33 административных производства в отношении виновных лиц.


В разделе 7 «Состояние борьбы с коррупцией в правоохранительных органах, данные о количестве работников, привлеченных к уголовной ответственности за отчетный период» приводится довольно подробная информация о деятельности подразделений собственной безопасности правоохранительных органов, о прокурорских проверках соблюдения законодательства по оперативно-разыскной деятельности, о выявленных нарушениях и предпринятых мерах прокурорского реагирования. В 2010 г. к уголовной ответственности за коррупционные преступления привлечено 29 сотрудников правоохранительных органов края, в том числе 21 сотрудник УМВД, а в 2011г. соответственно 16 и 6 сотрудников.  


Раздел 8 раскрывает работу краевой прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.  


В 2010 г. городскими и районными прокурорами края на предмет наличия коррупционных факторов изучено 12945 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, внесено 21требование об изменении нормативного правового акта для исключения выявленных коррупционных факторов.


В 2011 г. прокурорской проверке подверглись 1873 нормативных правовых актов краевых органов исполнительной власти. Выявлено 5 актов, содержащих коррупционные факторы.   


Прокуратура края не видит оснований для корректировки действующего законодательства и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.


В разделе 9 должны быть показаны основные причины и факторы, способствующие коррупции, выявленные в ходе осуществления надзора и принятые меры по их устранению. По оценке прокуратуры края, типичными причинами, способствующими проявлениям коррупции и оказывающим негативное влияние на состояние законности являются:


- отсутствие ведомственного контроля за принятием с превышением компетенции и с нарушением федерального законодательства правовых актов, регулирующих вопросы основной деятельности;


- принятие должностных регламентов с размытой формулировкой ответственности конкретных лиц;


- осуществление не предусмотренных законом полномочий;


- ненадлежащее использование контрольно-надзорных функций;


- нарушение сроков и порядка выдачи разрешительных документов, прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора (контроля). Ряд существенных суждений, оценок и выводов относительно причин и условий порождающих коррупцию, сформулированы по материалам первого раздела докладов об антикоррупционной надзорной работе прокуратуры края за 2010 и 2011 годы.


Раздел 10 является завершающим и итоговым в отчете о деятельности прокуратуры. Здесь надо обозначить проблемы, недостатки и предложения по повышению эффективности надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.


В этой связи, краевая прокуратура видит необходимость дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства. В действующих нормативных правовых актах недостаточно полно и последовательно решены вопросы проверки достоверности сведений о доходах, представляемых государственными и муниципальными служащими и лицами, претендующими на занятие таких должностей.


Необходимо законодательно закрепить право органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность и прокуратуры в инициативном порядке проводить проверки достоверности сведений о доходах, сообщаемых государственными и муниципальными служащими, а не только когда об этом поступает запрос работодателя.


Для повышения эффективности антикоррупционной деятельности, следует сделать более доступным для органов, ведущих антикоррупционную работу, получение от коммерческих банков сведений о счетах, вкладах, полученных кредитах государственными и муниципальными служащими. Такие сведения необходимы не для удовлетворения чьих-то амбиций, а для эффективного противодействия коррупции. Надо, наконец, ввести в российское законодательство норму Конвенции ООН против коррупции (принята в 2003 г.), обязывающую лиц, занимающих публичные должности, представлять декларации не только о доходах, но и о расходах. Прошло девять лет и в Послании Президента В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012 г. отмечается необходимость контроля не только над доходами, но и над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкомпаний, их ближайших родственников. Антикоррупционный статус прокуратуры пополнился правом обращаться в суд с требованием изъять имущество, которое было приобретено в результате необоснованного обогащения.


Новое и весьма сложное направление антикоррупциой деятельности прокуратуры РФ потребует существенной перестройки и обновления методов, форм и организации работы всех ее органов и учреждений, ибо предъявление в суд требований об изъятияи имущества, приобретенного в результате необоснованного обогащения должно сопровождаться надлежащей доказательной базой на основе взаимодействия, в том числе, с правоохранительными, налоговыми органами и службами финансового мониторинга. Здесь потребуется наладить учебу кадров для осуществления указанной деятельности и разработать рациональную схему обмена информацией и опытом работы.


Прокуратура Хабаровского края проводит системную работу по осуществлению постоянного функционального и информационного взаимодействия с городскими и районными прокуратурами.      


В 2009-2011 годах прокуратурой края по материалам, подготовленным отделом по противодействию коррупции систематически направляются городским и районным прокуратурам информационные письма и указания по вопросам  практики надзорной деятельности, передового опыта выявления и пресечения коррупционных злоупотреблений и преступлений.


Состояние и задачи надзорной деятельности по противодействию коррупции систематически обсуждаются на коллегии прокуратуры края, принимаемые решения  и приказы направляются городским и районным прокурорам.


Приказом прокурора края от 18.06.2009 г. был утвержден порядок уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими прокурора Хабаровского края о фактах обращения к ним каких-либо лиц с целью склонения к совершению коррупционных правонарушений, а также организации проверки поступающих уведомлений.


В приказе краевого прокурора от 30.09.2010 г. «Об организации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции и мерах по повышению ее эффективности» разработана перспективная программа антикоррупционной деятельности всех звеньев прокурорской системы края, есть специальный пункт, которым всем прокурорским органам предписывается активизировать работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, на которых обсуждать актуальные проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.


Информационные письма, ежеквартально направляемые городским и районным прокурорам, имеют аналитическую направленность. В них анализируется, обобщается надзорная деятельность всех прокурорских органов по противодействию коррупции, передовой опыт, наиболее эффективная практика.


В арсенале организации и управления надзорной деятельностью по противодействию коррупции прокуратурой Хабаровского края используется форма указаний. Это конкретное задание, поручение районным, городским прокурорам, детализирующие порядок, объем, содержание или структуру выполнения отдельных прокурорских функций или конкретное задание на выполнение надзорных действий по актуальному вопросу противодействия коррупции.


Указанием от 25.04.2011 г. всем прокурорским органам края было предписано: мерами прокурорского реагирования содействовать активизации работы  правоохранительных органов по выявлению преступлений коррупционной направленности и обеспечить достоверность статистических сведений о зарегистрированных преступлениях этой категории.


В приказе Генерального прокурора от 15 мая 2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» отмечается, что ратификация Российской Федерацией основных международных правовых антикоррупционных инструментов и связанное с этим участие России в Группе государств против коррупции (ГРЕКО), принятие и вступление в силу Федеральных законов «О противодействии коррупции» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждение Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы создали прочную законодательную базу для организации эффективного противодействия коррупции в Российской Федерации, отвечающую международным стандартам.


В приказе подчеркивается, что уровень коррупции продолжает оставаться высоким и в этой связи требует усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства по реализации ключевых направлений государственной антикоррупционной политики, определенных Национальной стратегией противодействия коррупции.


Нацеленность органов прокуратуры на усиление надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции способствовала значительному повышению результативности прокурорских проверок, реальному привлечению виновных к ответственности, о чем свидетельствует официальная статистика. В период со второго полугодия 2008 г. и по первое полугодие 2009 г.,  т.е. в течение года действия первого варианта Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции, органами прокуратуры РФ выявлено более 260 тысяч коррупционных нарушений. Для их устранения принесено более 42 тыс. протестов, по результатам  рассмотрения которых около 36.5 тыс. нормативных правовых актов приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства, в суды направлено более 13 тыс. заявлений, внесено свыше 48 тыс. представлении, по результатам рассмотрения которых около 30 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, предостережено о недопустимости нарушений действующего законодательства более 10 тыс. лиц, к административной ответственности привлечено около 6-ти тысяч  должностных лиц. По материалам органов прокуратуры, направленным в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ, возбуждено более 4.5 тыс. уголовных  дел.


С того времени давление коррупции на общество и государство не ослабевает. За 2011 г. органами прокуратуры Хабаровского края выявлено 2489 (2010 г. – 1609) нарушений федерального законодательства, имеющих коррупционную составляющую. Для устранения выявленных нарушений принесено 223 (2010 г. – 127) протестов, направлено в суд 27 исков (2010 г. – 4), внесено 295 (2010 г. – 373) представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 278 (2010 г. – 209) должностных лиц, объявлено 16 (2010 г. – 4) предостережения о недопустимости нарушений закона. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 16 (2010 г. – 27) лиц.


Особо напряженная надзорная работа велась по выявлению и пресечению нарушений законодательства о противодействии коррупции. По результатам прокурорских проверок в этой области выявлено – 628 (2010 г. – 404) нарушений, принесено 72 (2010 г. – 34) протеста, внесено 104 (2010 г. – 121)представлений, объявлено 14 (2010 г. – 1) предостережений. По постановлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 51 (2010 г. – 57) должностное лицо, к административной 9 (2010 г. – 0).  


Прокуратурами, функционирующими в Дальневосточном федеральном округе и, в частности, в Хабаровском крае, осуществляется активная и напряженная деятельность по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции государственными органами исполнительной власти всех уровней, органами местного самоуправления, должностными лицами, правоохранительными, следственными, таможенными и контрольными органами.


Надзорная практика органов прокуратуры показывает, что наибольшее число коррупционных правонарушений выявлено в сферах исполнения бюджетного законодательства, законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на закупки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в сфере реализации  органами государственной и муниципальной власти разрешительных процедур[142].


Как отметил Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка – «Боковые договоры, подложные обязательства и аффилированные фирмы-прилипалы давно стали отпечатками пальцев коррупции, её родимым пятном. Своеобразные обычаи делового оборота, сложившиеся в России, дают мало оснований для оптимизма: воруют охотно и изощренно, чаще – по договоренности[143].


В директивных указаниях Генеральной прокуратуры подчеркивается, что важнейшая задача надзорной деятельности – это профилактика, оперативное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий. Такого рода комплексность и системность прокурорского надзора служит базовой основой эффективности подходов органов прокуратуры к реальному и результативному противодействию коррупции[144].


Сформированные в 2007 г. специализированные подразделения по противодействию коррупции в антикоррупционной стратегии  Генпрокуратуры ориентированы именно на предупреждение коррупции. Сколь бы успешно ни велась борьба с отдельными коррупционными проявлениями, её результаты будут иметь лишь кратковременный эффект, если не устранить почву для воспроизводства коррупции[145].   


Выявление и устранение причин и условий, сопутствующих коррупции, как особая функция всех специализированных подразделений прокуратуры, предопределяет необходимость проведения активного мониторинга, социологического анализа социально-экономической, криминологической и юридической ситуации, непосредственно связанных с динамикой и структурой коррупционных правонарушений. Для этих целей подготовка информационно-аналитических и иных материалов специально предусмотрена Национальным планом противодействия коррупции на 2009 – 2011 годы.


Практика показывает, что эффективность прокурорского надзора в решающей мере зависит от профессионализма кадров, умения организовать и управлять надзорной деятельностью нижестоящих прокуратур и прокурорского корпуса в целом.


Значительный профилактический потенциал имеет проводимая органами прокуратуры антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов. Данная обязанность официально возложена на прокуратуру РФ только с принятием в 2009 г. Закона об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, Однако, Генеральная прокуратура РФ за несколько лет до принятия этого Закона, начала осуществлять такую деятельность на основе общих принципов прокурорской деятельности и специально разработанной методики[146].


Предметом данной экспертизы для органов прокуратуры являются нормативные акты, касающиеся:


1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;


2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;     


3) социальных гарантий лицам, замещающих (замещавшим) государственные или муниципальные должности, государственной или муниципальной службы.  


Из приведенного перечня видно, что прокуратура РФ осуществляет антикоррупционный анализ только в отношении определенной группы актов, несмотря на это, экспертная деятельность должна строиться, как считает профессор Т. Хабриева, на критериях, установленных федеральными законами и федеральными методиками.


В рамках совершенствования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов перспективным направлением  является  создание юридических и информационных технологий для обеспечения этой деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.


На заседании комиссии по модернизации экономики (апрель 2011 г.) Президент РФ Д. Медведев дал поручение генеральному прокурору ввести с мая 2011 г., и как можно быстрее подготовить законопроект, –  особый механизм рассмотрения жалоб на действия или бездействие государственных органов, которые содержат обвинения в коррупции.


Такой механизм мог бы предусматривать не только проверку информации, но и обязательную публикацию итогов проверки [147].


Пунктом 4 Национального плана Генеральному прокурору предписывается при ежегодном представлении в соответствии со статьей 12 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней. Генеральному прокурору дано поручение особой важности – информировать один раз в полгода президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями.


Национальным планом противодействия коррупции (п.5) Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам предписывается принять меры по совершенствованию организации надзора за исполнением законодательства РФ органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия при возбуждении, расслдовании и прекращении уголовных дел по коррупционным преступлениям.


В 2011 г. на территории Хабаровского края зарегистрировано 274 сообщения о совершенных преступлениях коррупционной направленности (в 2010 г. – 682). Из них: 138 зарегистрировано органами УМВД (2010 г. – 288), следственными подразделениями СУ СК РФ по краю – 120 (2010 г. – 374), УФСБ по краю – 14 (2010 г. – 14), РУФСКН – 2 (2010 г. – 6).


По результатам рассмотрения всех сообщений возбуждено 131 уголовное дело (2010 г. – 198). В возбуждении уголовного дела отказано по 122 сообщениям (2010 г. – 315). По результатам прокурорских проверок по 102 материалам постановления об отказе в возбуждении уголовного дела признаны незаконными и отменены (2010 г. – 64). При проведении процессуальных проверок не выясняются все юридически значимые обстоятельства, в ряде случаев решения принимаются без проверочных мероприятий.


В 2011 г. прокурорам поступило в порядке ст. 220 УПК РФ для утверждения обвинительного заключения 95 (2010 г. – 117) уголовных дел коррупционной направленности. Из них  80 (2010 г. – 93) направлено в суд для рассмотрения по существу, а 15 (2010 г. – 22) возвращено для производства дополнительного расследования или изменения объема предъявленного обвинения. Отмечается поверхностность и формализм при проведении следственных действий, неумение закреплять доказательства, волокита, подчас грубейшие нарушения нарушения сроков следствия.


В СУ СК РФ по Хабаровскому краю уголовное дело по обвинению старшего оперуполномоченного ГУ МВД РФ по ДФО С. по ч.4 ст. 159 УК РФ в течение 7 месяцев после окончания следствия лежало без движения и не направлялось прокурору в порядке ст. 220 УПК РФ для утверждения обвинительного заключения и направления в суд.


В результате мер, предпринятых прокуратурой края, уголовное дело было направлено в суд и приговором от 24.03.2011 г. С. осужден на 2 года лишения свободы с запрещением права занимать должности в правоохранительных органах на 3 года.    


Национальный план противодействия коррупции обязывает прокуратуру усилить надзор:


- за исполнением законодательства РФ, регулирующего использование государственного имущества и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;


- за исполнением руководителями федеральных государственных органов,  государственных органов субъектов РФ, главами муниципальных образований законодательства РФ о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (этот вопрос рассматривается в отдельном разделе настоящей работы);


- за исполнением законодательства РФ в области организации и проведения  проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контродя (надзора), муниципального контроля.


Генеральному прокурору поручено принять меры по повышению эффективности работы координационных совещаний, предусмотренных  статьей 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Координационная деятельность прокуратуры исследуется в отдельном разделе настоящей работы.


Соответствует ожиданиям российской общественности пункт 6 Национального плана, которым Генеральному прокурору РФ поручается совместно с другими министерствами проанализировать применение положений  гражданского законодательства РФ для возвращения в Российскую Федерацию имущества, полученного преступным путем на территории РФ и вывезенного за её пределы. Эта тема более чем актуальна. Достаточно вспомнить дело бывшего министра финансов, заместителя председателя правительства Московской области Кузнецова, которому удалось посредством хитроумных схем похитить и вывести за границу более 3-х миллиардов рублей (100 миллионов долларов США).  


Прокуратуре поручено совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проанализировать практику применения:


- гражданского и административного законодательства РФ в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершались коррупционные преступления;


- законодательства РФ в части, касающейся ответственности за подкуп иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок.


В области исполнения законодательства РФ, регулирующего использование государственного и муниципального имущества и размещение заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд ведется довольно напряженная надзорная работа.


Прокурорами субъектов РФ, городскими, районными прокурорами, выявляются, пресекаются, предупреждаются многие правонарушения, применяются меры прокурорского реагирования, о чем свидетельствуют статистические и фактические данные.


Органами прокуратуры Хабаровского края в 2010-2011 г.г. выявлено соответственно по годам 274 и 303 нарушения законодательства о закупке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Для их устранения внесено соответственно 43 и 20 представлений. По результатам их рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено 54 и 21, к административной 20 и 6 должностных лица.


Прокуратурой г. Комсомольска на Амуре в августе 2011 г. выявлены грубые нарушения должностными лицами отдела здравоохранения администрации города законодательства при организации аукционных торгов на закупку компьютерного томографа. В аукционную документацию и техническое задание были внесены изменения, которые существенно уменьшили число хозяйствующих субъектов для участия в аукционных торгах. По данному факту в соответствии с п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ материалы представлены в следственный орган Следственного комитета РФ для привлечения должностных лиц к уголовной ответственности.


В результате надзорной деятельности органами прокуратуры Хабаровского края в 2011 г выявлены 57 (2010 г. 132) нарушений законодательства при использовании государственного и муниципального имущества, имеющих коррупционную составляющую.      


 


§ 2 Координационная функция прокуратуры


 


В области противодействия коррупционным правонарушениям, являющимися особо опасными видами уголовной преступности, органы прокуратуры осуществляют координационную деятельность в связи с возложенной на органы прокуратуры статьей 8 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.


Конкретно и детально правовые основы, направления, полномочия участников координационного процесса определены в Положении о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. Указа Президента РФ от 26.11.2003 № 1389).


Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.


Федеральным законодательством и подзаконными актами установлены  формы координации  деятельности по борьбе с преступностью – это созыв прокурорами координационных совещаний, организация рабочих групп, истребование статистической и лругой необходимой информации, осуществление иных полномочий в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью (далее Положение).


Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.


Положением установлены основополагающие принципы координационной деятельности. Это:


- соблюдение законности, а также  равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке мероприятий;


- самостоятельность каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий;


- гласность в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;


- ответственность руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.


Положение определяет основные направления и формы осуществления координационной деятельности.


К одному из первейших и важнейших направлений координационной деятельности Положение относит совместный анализ состояния преступности, а в настоящее время и состояние коррупции, как того требует ФЗ «О противодействии коррупции», их структуры и динамики. Особая значимость придается прогнозированию тенденций развития, изучению практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений.


Большое значение придается научному подходу к организации борьбы с преступностью, газработке в рамках координационной деятельности совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений.


Из Положения следует, что координационная деятельность должна быть направлена на обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности и совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.


Придавая координационной деятельности значение особого механизма в борьбе с преступностью, Положение обязывает к изучению координационной деятельности правоохранительных органов, распространению положительного опыта, а также к обобщению практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработке соответствующих предложений.


В Положении детально проработаны вопросы о формах координационной деятельности правоохранительных органов. На первом месте здесь – проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности и обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью. Рекомендуется создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений, проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранению причин и условий, способствующих  их совершению.


Положение ориентирует правоохранительные органы на более полное использование взаимных возможностей для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций, совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказание помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта. Отдельным  пунктом подчеркнута важность оказания взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью.


Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки.


Системность, согласованность и эффективность координационной деятельности напрямую связаны с четким и конкретным определением полномочий и состава её участников.


Полномочия организатора и исполнительного органа координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложены на органы прокуратуры.


В п.7 Положения о координационной деятельности постановлено: «В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координвционные совещания. В состав координационного совещания входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или исполняющие их обязанности (члены совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания».


На координационные совещания могут быть приглашены должностные лица правоохранительных органов, руководители органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания. Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов.


Решения координационного совещания оформляются в письменной форме и подписываются председателем и руководителями тех правоохранительных органов, на которых возложено его выполнение.


Руководители правоохранительных органов – члены координационного совещания обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов.


Нормативно определены полномочия председателя и членов координационного совещания. Председатель созывает совещание, истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности, организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов, назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания, который формируется из представителей всех правоохранительных органов и проводит весьма значимую текущую организационную работу.


Секретариат ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований секретного делопроизводства, извещает членов координационного совещания и приглашенных на него о повестке дня совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению,и других материалов.


Секретариат выполняет другие важные функции: организует подготовку и внесение предложений правоохранительных органов по плану работы координационного совещания, формирует проекты планов работы и представляет их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов, анализирует ход выполнения планов и решений координационного совещания, о результатах информирует его председателя,


Проекты документов по вопросу, рассматриваемому на координационном совещании, готовит правоохранительный орган, которым в инициативном порялке внесено предложение о его рассмотрении, либо созданная для этих целей рабочая группа из представителей соответствующих правоохранительных органов    


Члены координационного совещания вносят предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности с обоснованием  необходимости их рассмотрения, путей и способов решения. Вносят в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения. Члены координационного совещания участвуют в обсуждении выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение, определяют участников рабочих групп, вносят предложения  об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации.


Взаимодействие с судами и органами юстиции, в целях повышения эффективности координационной деятельности правоохранительных органов, может проводиться в следующих согласованных формах:


- взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;


- использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью и совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;


- проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;


- направление совместных информационных писем, справок, обзоров.


Председатели судов, руководители органов юстиции могут принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов.


Весьма значительные организационные и контрольные полномочия органов прокуратуры при осуществлении координационной деятельности установлены нормами Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции. Из этих нормативных правовых актов следует, что на российскую прокуратуру возложены особо важные государственные функции и полномочия по противодействию коррупции, которые осуществляются по всей прокурорской вертикали – от генеральной прокуратуры до каждой районной, городской прокуратуры.


В практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции координация деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, других правоохранительных органов имеет особую значимость.


Эта деятельность предполагает системный и комплексный подход, высокий уровень согласованности и осуществляется на всех уровнях органов прокурорской и правоохранительной вертикали. 


В Дальневосточном федеральном округе координационная функция осуществляется на трех уровнях;  


-управлением Генеральной прокуратуры в ДФО, возглавляемом заместителем Генерального прокурора РФ в ДФО;


-прокурорами субъектов РФ в ДФО и приравненными к ним прокурорами;


-прокурорами городов и районов в пределах своей компетенции.


Активность и регулярность координации  деятельности правоохранительных органов прокуратурой стимулируется статьей 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а также  Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции.


Задачи и основные направления деятельности всех прокурорских и правоохранительных органов Дальневосточного федерального округа по исполнению Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции были рассмотрены на координационном совещании при заместителе Генерального прокурора по ДФО 14.10.2008 г.


Тема координационного совещания – «О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 г. Президентом Российской Федерации».


Затем, через полтора года, 30 апреля 2010 г. на координационном совещании руководителей правоохранительных органов ДФО в порядке контроля исполнения принятых постановлений, по докладу секретаря координационного совещания был обсужден вопрос о ходе реализации постановления координационного совещания от 14.10.2008 г. Но почти за год до этого обсуждения, 19 марта 2009 г. состоялось координационное совещание с повесткой дня – «О состоянии работы правоохранительных органов в ДФО по противодействию коррупции, пресечению правонарушений коррупционной направленности и мерах по совершенствованию этой деятельности». Доклад был представлен заместителем Генерального прокурора в ДФО.


В постановлении координационного совещания от 19 марта 2009 года дана довольно высокая оценка деятельности органов прокуратуры: «В 2008 году прокурорами субъектов федерации округа выявлено более 2 тысяч нарушений указанного законодательства, что на 9 % больше, чем в 2007 году. В целях  устранения выявленных нарушений принято около 3000 мер прокурорского реагирования, к различным видам ответственности привлечено свыше 1000 должностных лиц». Отмечено, что наибольшее количество нарушений в указанной сфере  выявлено прокурорами Саха (Якутия), Приморского и Хабаровского краев, Сахалинской и Амурской областей.


Стоит обратить внимание на позицию координационного совещания, одобряющего «разработку и принятие в субъектах РФ округа региональных законов, направленных на противодействие коррупции». Признается положительной практикой разработка с участием прокуратуры и принятие таких региональных законов в Камчатском крае,  Магаданской и Сахалинской областях. В остальных субъектах РФ округа законопроекты о противодействии коррупции разработаны и направлены в законодательные органы для принятия. Заметим, кстати, что в Хабаровском крае региональный закон о противодействии коррупции не принимался, что заслуживает одобрения.


Законодательной Думой Хабаровского края 30.09.2009 года принят Закон «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае»[148]. Закон не дублирует ФЗ «О противодействии коррупции». В нем решены организационно-распорядительные вопросы предупреждения коррупции в крае. В Законе предусмотрены конкретные меры по разработке краевой целевой антикоррупционной Программы, создание Совета по противодействию коррупции при Губернаторе, осуществлению антикоррупционной пропаганды и другие конкретные меры.      


Принятие региональных законов о противодействии коррупции практикуют многие субъекты РФ. Представляется, что практика издания субъектами РФ законов одноименных с федеральными законами, дублирующих их – абсолютно непродуктивна. Субъектам РФ нет никакой необходимости разрабатывать и принимать свои законы и свои стратегии противодействия коррупции. Поэтому инициирование со стороны прокуратуры или поддержка практики разработки и принятия субъектами РФ региональных дублирующих законов о противодействии коррупции противоречит принципу единства законности, для сбережения которого и необходима российская прокуратура.


Для того, чтобы включиться в общегосударственную работу по противодействию коррупции субъектам РФ необходимо и достаточно разработать глубоко и тщательно продуманный комплексный план или программу практических мер по противодействию коррупции, состыкованные с федеральными Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции для их реализации, главное – это сосредоточиться на практической работе по искоренению коррупции.


В уже упоминавшемся постановлении координационного совещания от 19 марта 2009 г., много внимания уделено блоку проблемных вопросов противодействия коррупции в ДФО.


В качестве общей оценки ситуации отмечается, что положение в области борьбы с коррупцией в ДФО остается неблагополучным. Не удовлетворяет качество процессуальных проверок сообщений о преступлениях коррупционной направленности. Следователями не всегда обеспечивается полнота и всесторонность рассмотрения таких сообщений, что приводит к принятию необоснованных решений об отказе в возбуждении уголовного дела и вынесению незаконных постановлений о возбуждении уголовных дел.


В 2008 г. прокурорами отменено 62 постановления о возбуждении уголовных дел.


В постановлении координационного совещания дана отрицательная оценка деятельности оперативных подразделений по выявлению преступлений коррупционной направленности, отмечается, что их деятельность «не в полной мере соответствует складывающейся криминогенной ситуации»[149].  


 «В подавляющем большинстве случаев, отмечается в постановлении, субъектами расследованных преступлений остаются педагоги, врачи и работники правоохранительных органов. За рамками внимания оперативных органов зачастую остается значительное число коррумпированных чиновников, осуществляющих регистрационно-разрешительные и контролирующие функции, а также деятельность коммерческих фирм при государственных структурах и муниципальных образованиях, наработавших свои схемы вымогательства средств от граждан и предпринимателей». Но по этому, довольно большому и социально вредному источнику взяточничества и всяческой коррупции, которым и должны, на основе координации усилий, заниматься правоохранительные органы, в резолютивной части постановления отсутствуют какие либо скоординированные мероприятия.


В постановлении координационного совещания верно отмечается, что не всем сферам деятельности, отмеченным явной коррупцией и взяточничеством, правоохранительные органы уделяют должное внимание. Но и упреки в том, что субъектами расследования коррупционных преступлений остаются педагоги, врачи и сотрулники правоохранительных органов нельзя признать корректными. Что же должны делать правоохранительные органы, если реальность, к сожалению, такова, что поставщиками мздоимства и коррупции все еще остаются педагоги врачи и сотрудники правоохранительных органов.   


Анализ постановлений координационных совещаний окружного и регионального уровня показывает, что по своей  содержанию, структуре, юридической стилистике и форме, поручения, адресованные для исполнения правоохранительным органам, не всегда соответствуют целеввм и концептуальным задачам, полномочиям и направлениям деятельности, установленным в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, вбирающей в себя еще и координацию деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции.


Поручения, адресованные правоохранительным органам, нередко носят общий характер, лишены конкретности и четкости.


Как научное понятие и правовое явление, координационная функция прокуратуры по методам ее осуществления не может проявляться в формах директивного управления, в подмене должностных лиц, ответственных за планирование и организацию эффективной деятельности соответствующего правоохранительного органа[150] 


Приведем  для примера тексты отдельных поручений из постановления координационного совещания руководителей правоохранительных органов в ДФО от 19 марта 2009 года:


 «Прокурорам субъектов РФ в ДФО, Дальневосточному транспортному прокурору, Главному управлению МВД России по ЛФО, Совету начальников органов ФСБ в ДФО, Совету начальников территориальных органов ФСКН России в ДФО, руководителям органов Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по субъектам РФ округа, Дальневосточного и Северо-Восточного УВД на транспорте, Дальневосточному таможенному управлению, Дальневосточной оперативной таможне, руководителям следственных подразделений при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти и Следственного комитета при прокуратуре РФ в ДФО:


1.1      Проанализировать работу следственно-оперативных, межведомственных, а также постоянно действующих рабочих групп по противодействию коррупции. На основе складывающейся ситуации в данной сфере внести изменения в планы их работы, обеспечить систематический и своевременный обмен информацией. Выработать совместные меры по улучшению организации их работы. Обобщенную информацию о принятых мерах и их результатах прокурорам субъектов РФ в округе сообщить в управление Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе.


Срок исполнения: проведение анализа и принятие мер – 2-3 кварталы 2009 года, представление информации – до 15 октября 2009 г.».


Всего в этом постановлении содержится 2о фундаментальных поручений, для исполнения которых установлены предельно краткие сроки – 2и3 кварталы 2009 г. Процитируем  текст еще одного поручения из постановления от 19 марта 2009 г., свидетельствующего о преобладающем характере директивного стиля в деятельности координационного совещания руководителей правоохранительных органов: «4.1. Подразделениям собственной безопасности в целях повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности разработать систему мер, направленную на получение оперативно значимой информации о правонарушениях коррупционного характера. При планировании мер особое внимание уделять выявлению и документированию фактов взяточничества, злоупотребления должностными полномочиями, служебного подлога и хищения бюджетных средств. Принять дополнительные меры к повышению ведомственного контроля за осуществлением оперативно-розыскной деятельности и реализацией оперативных материалов. Результаты обсудить на оперативных совещаниях. По итогам информировать управление Генеральной прокуратуры РФ в ДФО. Срок исполнения: 2 – 3 кварталы 2009 года, представление информации до 15 октября 2009 г.».


Отдельным пунктом Главному управлению МВД России по ДФО предписывается «принять меры к активизации работы оперативных подразделений по выявлению и пресечению правонарушений коррупционной направленности в территориальных органах  федеральных органов исполнительной власти в округе. О результатах проинформировать управление Генеральной прокуратуры РФ в ДФО»  Установлен срок исполнения – 2-3 кварталы 2009 г., представления информации-15.10.2009 г.


Постановления координационного совещания руководителей правоохранительных органов ДФО от 30 апреля и 13 июля 2010 года выдержаны в таком же административно – директивном стиле, что не соответствует природе координационной функции, занимающей особое место в арсенале науки, практики и методов организации правоохранительной деятельности.


Нельзя не согласиться с мнением, что при практическом осуществлении координационных мероприятий, нельзя не  учитывать функциональную специфику каждого правоохранительного органа. УФСБ, УМВД, УФСИН, УФСКН и другие правоохранительные органы  имеют свои, установленные законодательством, функции, компетенцию, вертикаль управления и ответственность за надлежащее исполнение порученных функций  в конкретных сферах правоохранительной и правоприменительной деятельности.


При всем функциональном различии и разнообразии видов и направлений правоохранительной деятельности у всех у них есть общий объединяющий стержень – принцип законности.


Координационная деятельность в борьбе с преступностью объективно необходима по всей вертикали правоохранительных органов, функционирующих на федеральном уровне, в федеральных округах и субъектах РФ, а также городах и районах. Столь же объективно необходимо и правомерно возложение координационной функции на органы прокуратуры.


Деятельность всех без исключения правоохранительных и правоприменительных органов основана на верховенстве права, на законности.


Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени  Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.


В целях  обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, п.2 ст. 1 Закона о прокуратуре на прокуратуру возложен большой объем надзорных и контрольных полномочий, в системе этих полномочий и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что является логичным для органа призванного обеспечить верховенство закона и единство законности.


Координационные совещания руководителей правоохранительных органов, как организационно-правовая форма координации деятельности по борьбе с преступностью – орган совещательный, его решения и поручения не могут быть властно-административными, категорически обязывающими.


Анализ отдельных постановлений  координационных совещаний при прокурорах субъектов РФ в ДФО показывает, что эти документы в основном аналогичны по стилю, структуре и содержанию постановлениям координационных совещаний руководителей правоохранительных органов ДФО.


В постановлении координационного совещания руководителей правоохранительных органов Хабаровского края от 26 марта 2009 г., рассмотревшего вопрос «О состоянии работы правоохранительных органов Хабаровского края по противодействию коррупции, пресечению правонарушений коррупционной направленности и мерах по совершенствованию этой деятельности», отмечается, что «принятые организационные и практические меры обеспечили достижение определенных положительных показателей в рассматриваемой сфере правоотношений в 2008 году в сравнении с 2007 годом. Вместе с тем, отмечается снижение в январе-феврале 2009 года темпов работы правоохранительных органов края в данном направлении в сравнении с аналогичным периодом 2008 года». Приводятся далее статистические показатели работы правоохранительных органов и прокуратуры в области противодействия коррупции в 2008 г. в сравнении с 2007 г.


В 2008 г. возбуждено 273 уголовных дела (2007 г. – 207), направлено в суд для рассмотрения по существу – 80 дел (2007 г. – 86). Прекращено производством уголовных дел – 11 (2007 г. – 16), из них по реабилитирующим основаниям – 10 (2007 г. – 13). Рассмотрено судами уголовных дел в 2008 г. – 56 в отношении 65 лиц (2007 г соответственно 30 и 35), оправдано судом – 4 лица (2007 г. – 5). В отношении соответственно2-х и 3-х лиц судами дела прекращены.


Не вдаваясь в особо глубокий разбор приведенных данных, нельзя, однако, не отметить неточности оценки статистического материала и анализа реального положения в работе правоохранительных органов по подавлению уголовной коррупции.


В постановлении отмечается, что в 2008 г. возбуждено 273 уголовных дела коррупционной направленности, а в суд направлено только 80 дел, по 11 делам прекращено производство. А что с оставшимися 182 делами и 111 делами перешедшими остатком с 2007 на 2008 год? Вопрос остается открытым. Здесь возможно технический сбой, но в документах такого рода и уровня это не должно остаться незамеченным.


В постановлении координационного совещания приводятся весьма внушительные цифры прокурорской деятельности в области противодействия коррупции в 2008 году. Органами прокуратуры края выявлено 948 нарушений федерального законодательства, имеющих коррупционную составляющую, принесено 168 протестов, направлено 47 заявлений в суд, внесено 195 представлений, привлечено к дисциплинарной ответственности 111 лиц, по результатам прокурорских проверок возбуждено 24 уголовных дела, 53 материала направлено для решения вопроса об уголовном преследовании.


Прокурорская активность по противодействию корруупции в собственной деятельности  заслуживает всяческих похвал. Но в такой же мере прокурорская активность должна проявляться в координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупционной преступностью.


В практике координации деятельности правоохранительных органов редко используются такие формы как совместные аналитические обзоры, информационные письма, указания или реальное осуществлении значимого конкретного совместного антикоррупционного мероприятия. Это, пожалуй, самые сложные и трудоемкие формы взаимодействия прокуратуры  и правоохранительных органов, но ими надо владеть и пользоваться в интересах борьбы с преступностью и коррупцией.


Организационные формы, методы, направления координационной деятельности  изложены в основе своей в Положении об этой деятельности. Однако, проблематика координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и коррупционной преступностью сложна, многогранна, требует глубокой и детальной теоретической разработки, серьезных научных исследований.


В Словаре русского языка – координировать-согласовывать (согласовать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-либо действиями, явлениями. Координировать усилия. Координировать действия/Существительное координация. Координация движения и т. д.[151] 


Главная суть координации – «согласовать целесообразное соотношение между какими-либо действиями, явлениями, усилиями». Уместно в этой связи привести суждения В.И. Ленина: «Отсутствие на местах согласованной работы различных ведомств – одно из больших зол, препятствующих хозяйственному строительству. Надо обратить на этот вопрос громадное внимание»[152].     


Координация (согласование) – одна из важнейших категорий науки управления.  «Координация» – понятие высокого значения, из него следует, что согласовать, координировать можно и нужно конкретные, применительно к коррупционной преступности – особо значимые действия, явления, мероприятия.


Как уже упоминалось, в Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы, Генеральному прокурору и подчиненным ему прокурорам поручено принять меры по совершенствованию организации надзора за исполнением законодательства РФ органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел коррупционной направленности. Это и есть, к примеру, тема координации деятельности правоохранительных органов, поскольку, как известно, возбуждение, расследование и прекращение уголовных дел – процессуальные действия, имеющие непосредственное отношение к борьбе с преступностью и коррупцией.


Координация общих, согласованных усилий правоохранительных органов всех уровней требуется, прежде всего, в области выявления и устранения  причин и условий, делающих возможным совершение коррупционных преступлений, особенно взяточничества. В координации нуждается профилактическая антикоррупционная деятельность всех правоохранительных органов на местах, в субъектах РФ, городах и районах.


На выявление причин и условий коррупционной преступности и профилактике коррупционных правонарушений сделан особый акцент в ФЗ «О противодействии коррупции». Это несомненно приоритетное направление в деятельности каждого правоохранительного органа и особенно в координации борьбы с коррупционной преступностью, образно говоря, это главное звено в цепи подавления уголовной коррупции, ухватившись за которое можно вытащить всю коррупционную цепь.


«Мудрый законодатель предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него», – писал К. Маркс[153].


 


§ 3 Конфликт интересов – объект прокурорского надзора


 


Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной гражданской и муниципальной службе по праву считается одним из сложных направлений прокурорской деятельности.


Конфликт интересов, как научное понятие и социально-правовое явление, остается пока еще как бы «вещью в себе». поскольку эта проблема мало изучена в научной литературе, нет научных обобщений практики прокурорского надзора в этой сфере и в системе координационной деятельности правоохранительных органов.


В научной литературе высказываются подчас субъективные и противречивые суждения, относящиеся к понятию, сущности, значению и детерминантам конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.


Так, С.Ю. Кабашов утверждает, что конфликт интересов носит объективный характер[154]. Это заблуждение. Конфликт интересов, как социально-правовое явление, это не объективная необходимость, а объективная реальность, напрямую связанная с субъективным, человеческим фактором, морально-волевыми качествами личности. Является верным суждение, что общее правило при конфликте интересов основано на моральном обязательстве чиновника воздерживаться от того, чтобы ставить себя в такое положение, при котором возникает конфликт между собственным интересом и интересом государства, общества, гражданина. Конфликт интересов в контексте законодательства о противодействии коррупции, формируется, когда возникает, не подавленная волевыми стимулами корыстная мотивация действия или бездействия чиновника, входящих в его должностные фунеции и полномочия.


В ряде законодательных актов сформулировано легальное определение понятия конфликта интересов.


В ст. 19 ФЗ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что «конфликт интересов-ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заиитересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации»[155].


В этом Федеральном законе определено, что «под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, а также для граждан и организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами».


В ФЗ от 02.03.2007 г. № 28-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[156] специальная статья 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе» была введена через полтора года, в декабре 2008г., в ней дословно повторялась формулировка конфликта интересов статьи 19 ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В ст. 10 ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано унифицированное понятие конфликта интереса, охватывающего все виды государственной и муниципальной службы:


«Конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежаще исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой аозникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства».


В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261, подчеркивается, что многие проблемы, в том числе и конфликт интересов, в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм Российской Федерации о государственной службе»[157].


В Программе предусматривается разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы.


Конфликт интересов – сложная и социально емкая категория, её производным продуктом можно считать вводимую в научный оборот новую правовую категорию – конфликтный потенциал государственной службы, рассматриваемый в качестве фактора возникновения коррупционных рисков[158].


Конфликт интересов, как универсальная социально-правовая категория, представляет собой источник, постоянно генерирующий коррупционные злоупотребления разной степени вредности, влекущие применение мер дисциплинарного и административного взыскания или мер организационно-кадрового характера, и коррупционные преступления разных видов и разной степени общественной опасности, влекущие соответствующее уголовное наказание.


Именно в силу криминальной потенции конфликта интересов органы прокуратуры и правоохранительные органы обязаны обеспечить исполнение руководителями федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, главами муниципальных образований законодательства РФ о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, как сугубо негативного явления государственной и муниципальной  службы.


Выявление, предотврение, урегулирование конфликтов интересов – важнейшее направление профилактики коррупции, реальная возможность диагностики отклоняющегося поведения государственного или муниципального служащего, это константа (узловая точка), когда, если не вмешаться, не пресечь, не остановить, конфликт интересов разрешаемый не в интересах службы, может перерасти в серьезное коррупционное общественно опасное правонарушение. У конфликта интересов есть объективный потенциал роста, поскольку на государственную службу привлекаются все больше людей из бизнеса, а часть государственных и муниципальных служащих  занимаются предпринимательской деятельностью в условиях ведомственного попустительства, бесконтрольности и безнаказанности


В марте 2012 г. в Биробиджанский городской суд Еврейской автономной области (далее ЕАО) началось рассмотрение уголовного дела в отношении бывшего директора ГУП ЕАО «Фармацея» Натальи Р. Она обвиняется в злоупотреблении полномочиями, а суть состоит в том, что в течении 2007-2009 годов заключала договоры на поставку лекарств для реализации через сеть аптеГУП «Фармацея» с фирмами, принадлежащими её родственникам – супругу и его сестре, не информируя областное руководство о наличии конфликта интересов. Муж подсудимой в это же время занимал различные должности в «Фармации»,  а один из её сыновей здесь же значился юристом.


Фирмы – посредники родственников подсудимой устанавливали увеличенную торговую надбавку, завышая стоимость товара, получали дополнительную выгоду, прибыль оседала на их банковских счетах. По расчетам специалистов, «Фармацея» потеряла 16 млн. 316 тыс. рублей прибыли, из них более 9 млн. должны были поступить в областной бюджет[159].


Коррупционные злоупотребления в ГУПе «Фармацея», конфликт интересов длились долгих два года буквально под носом областных и городских органов исполнительной власти, контролирующих органов.  


Практически ситуация складывается таким образом, когда конфликты интересов выявляются и пресекаются в большинстве случаев в результате прокурорской деятельности, а многочисленный корпус руководителей государственных и муниципальных органов от этой работы дистанцировались.


Во  исполнение приказа Генерального прокурора от 15 мая 2010 № 209 приказом прокурора Хабаровского края от 11.06.2010 г. «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» утвержден долгосрочный план мероприятий по противодействию коррупции на 2010-2012 годы.


     В этом долгосрочном плане одно из 18-ти мероприятий предусматривает в постоянном режиме усиление надзора за исполнением руководителями территориальных органов федеральных государственных органов, государственных органов Хабаровского края, главами муниципальных образований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Исполнителями этого мероприятия назначены 1-й заместитель прокурора края, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, городские и районные прокуроры.


Второй организационно-распорядительный приказ прокурора края «Об организации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции и мерах по повышению его эффективности» издается 30.09.2010 г.


В приказе отмечается, что, руководствуясь Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции, органами прокуратуры края достигнуты некоторые положительные результаты в сфере противодействия коррупционным проявлениям, но уровень распространения этого явления остается еще высоким, это требует усиления прокурорского налзора для реализации ключевых направлений государственной антикоррупционной политики.


В приказе определен комплекс организационно-распорядительных мер для практической реализации понимания, что противодействие коррупции комплексная задача, в решении которой обязаны активно участвовать все функциональные подразделения прокуратуры края. В этой связи в приказе подробно прописываются функции и полномочия отделов и управлений краевой прокуратуры в работе по противодействию коррупции. Определены организационно-распорядительные меры по активизации координации деятельности правоохранительных органов по борьбы с коррупционной преступностью, а также по выявлению и предотвращению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.


Нельзя не подчеркнуть, что прокурорский надзор в сфере конфликта интересов – одно из самых сложных направлений прокурорской деятельности, требующей от прокуроров разносторонних компетенций, т.е. знаний, умений и навыков в экономической, социальной, управленческой, организационной и аналитической областях.  


При всех сложностях, хитроумных схемах, завуалированности и латентности конфликта интересов, прокурорскими проверками вскрываются нарушения, образующие конфликт интересов и принимаются меры пресечения, предотвращения и урегулирования.


Прокуратура надзорной деятельностью выявляет реальные конфликты интересов, принимает меры  реагирования. Однако задача состоит в том, чтобы изменить ситуацию и побудить руководителей органов исполнительной власти, на которых закон возложил обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов государственных и муниципальных служащих, исполнять эти обязанности.


Руководитель службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю Б. (далее Управление) занимается незаконным предпринимательством. Не зарегистрировавшись в качестве индивидуального предпринимателя, имея долю в праве собственности на нежилые функциональные помещения, систематически с 2008 г сдает их в аренду, доход составил более 4 млн. рублей. По представленным в марте 2011г. прокурором края материалам в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ против руководителя Управления Б. возбуждено уголовнре дело по ч.1 ст. 171 УК РФ и по окончании следствия направлено для рассмотрения в суд. Примечательно, что Б., совершивший коррупционное преступление, с благословления руководства вышестоящего федерального органа, остается в должности руководителя краевого Управления.


Имеют место факты, когда совершенно очевидный для руководителя конфликт интересов государственного служащего длится много месяцев, а меры пресечения, предотвращения и урегулирования не принимаются.


Замещающий должность начальника отдела культурного наследия Министерства культуры Хабаровского края И. уведомил министра о том, что, будучи членом Союза архитекторов России, намерен участвовать в творческой работе по проектированию объектов градостроительства. В уведомлении не указано, каким конкретно юридическим и физическим лицам будут оказываться услуги по проектированию.


Согласно справки о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера за 2010 год, представленной нанимателю И. получен доход за отчетный период от иной творческой деятельности в сумме свыше 2,.5 млн. руб., при заработной плате по месту государственной службы в сумме – 769095 руб.


Из документальных данных, исследованных прокуратурой, видно, что начальник отдела министерства культуры И. выполнял проектные работы только для ООО «Стройпроект», учредителем и директором которого является его жена. Это юридическое лицо имеет лицензию на реставрацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), а к полномочиям  отдела согласно Положению об отделе культурного наследия, утвержденного 07.07.2010. министром культуры края относятся согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального, краевого значения и выявленных объектов культурного наследия. В компетенцию отдела входит также приемка работ по сохранению объектов культурного наследия и отчетной документации в порядке, установленном законодательством.


Прокурорской проверкой установлено, что в 2010 году в отдел министерства культуры, возглавляемый И., на согласование неоднократно поступала проектная документация на проведение ремонтно-реставрационных работ от ООО «Стройпроект». При этом по большинству писем за подписью министра культуры и его заместителей о согласовании проектной документации, поступившей от ООО «Стройпроект», исполнителем проектной документации значится начальник отдела И. Таким образом, не вызывает никаких сомнений, что руководство министерства культуры края поощряло и покровительствовало противозаконной практике, когда начальник отдела выполняет проектные работы  в предпринимательской структуре своей жены, затем принимает как начальник отдела министерства свои же работы, а руководители министерства видят все эти явные злоупотребления своего подчиненного и в течении длительного времени, вплоть до прокурорской проверки, согласовывают, т.е. утверждают и оплачивают такую юридически порочную документацию.


В прокурорском представлении министру культуры приведенные фактические обстоятельства оцениваются как конфликт интересов начальника отдела И., который не принял меры к его предотвращению и урегулированию, длительное время  не сообщал нанимателю о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. Прокуратура возложила вину за выявленные нарушения на одного начальника отдела И., который поспешил уволиться по собственному желанию. Профилактический эффект проверки, прямо скажем, очень небольшой.


Прокуратурой недооценивается почему-то роль, какую играли в этом деле руководители министерства культуры, в том числе и сам министр, которые не могли не видеть явных нарушений и своим бездействием и непротивлением объективно прикрывали и поощряли противозаконную деятельность начальника отдела.


Поскольку ничто не делается вне интереса и определенной мотивации, можно предположить, что кому-то в краевом министерстве культуры были выгодны противоправные действия начальника отдела культурного наследия. Прокуратура при таких фактических данных была обязана острее и объективно оценить ситуацию и поставить вопрос об ответственности руководителя государственного органа, поскольку законодательство о противодействии коррупции именно на руководителей возлагает обязанность выявлять, предотвращать и урегулировать конфликт интересов государственного и муниципального служащего с тем, чтобы конфликт не перерос в серьезное коррупционное злоупотребление и были защищены интересы граждан, общества, государства.


Учитывая вовлеченность должностных лиц краевого министерства в затянувшийся конфликт интересов, было целесообразно подвергнуть проверке соответствие объемов фактически выполненных проектных работ ООО «Строй проект» тем, что показаны в проектной документации и обоснованность произведенной оплаты, а также выяснить вопрос, почему эта фирма получала заказы на проектирование объектов культурного наследия без проведения конкурса.


Примечательными по их типичности и распространенности можно считать нарушения требований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе выявленные прокуратурой в Управлении Роспотребнадзора по Хабаровскому краю.


В состав конкурсной комиссии по закупке товаров и выполнение работ этого Управления включена и начальник отдела учета – главный бухгалтер Г.  


В открытом конкурсе на выполнение работ для нужд Управления принимал участие индивидуальный предприниматель Л., в штате работников которого состоит сын главного бухгалтера, члена конкурсной комиссии.


Родственной связью можно объяснить тот факт, что заключенные Хабаровским Роспотребнадзором по итогам конкурса государственные контракты № 37 и № 38 от 18.12.2009 г. не содержат обязательного условия о порядке приемки заказчиком выполненных работ, оказанных услуг, как того требует ч. 12 ст. 9 ФЗ №94 от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее ФЗ № 94).


Приемку работ по государственному контракту №38 от исполнителя работ индивидуального предпринимателя Л. осуществляла зав. хозяйством  Роспотребнадзора, которая одновременно состоит в штате работников того же индивидуального предпринимателя Л.  При этом, первичная бухгалтерская документация, на основании которой была осуществлена приемка выполненных работ прокурорской проверке не была представлена.


Из обстоятельств дела можно заключить, что главный бухгалтер краевого Роспотребнадзора Г., состоя членом конкурсной комиссии, принимала решения о заключении государственных контрактов с коммерсантом, в штате которого работал её сын.  Затем она приняла к оплате акт приемки выполненных работ, который от имени заказчика и подрядчика подписан одним лицом – заведующей хозяйством заказчика. Главный бухгалтер Г., занимая должность государственного гражданского служащего, в состоянии личной заинтересованности, была обязана заявить себе самоотвод, но не сделала этого.


Все фактические обстоятельства и сам факт конфликта интересов не мог не быть известен руководителю, но никакого реагирования с его стороны не было для предотвращения и урегулирования конфликта интересов.


Очевидные конфликты интересов, вопреки интересам государственной службы, разрешаются в этом государственном органе в личных интересах государственных служащих и интересах коммерческих структур. Это можно подтвердить ещё одним примером. .


Состоящая на государственной гражданской службе в Управлении Роспотребнадзора Х., выполняющая по роду службы контрольные и надзорные функции, с предварительного уведомления нанимателя одновременно выполняет обязанности санитарного врача в поднадзорной Роспотребнадзору коммерческой организации – ООО «Оптовый рынок «Многорядов».


Учитывая функции Роспотребнадзора, указанное совместительство государственного гражданского служащего, санкционированное руководителем госоргана, создает порочную с этических и правовых позиций ситуацию длящегося конфликта интересов, в котором полностью пренебрегают интересами государственной службы.


Государственный служащий, какую бы должность он не замещал, не может, образно говоря, быть «слугой двух господ».


Последовательность борьбы с коррупцией диктует необходимость закрепить в законодательстве нормы, разрешающие государственным и муниципальным служащим выполнять другую оплачиваемую работу только в преподавательской и творческой деятельности.


Информация прокуратуры по выявленным конфликтам интересов в краевом Роспотребнадзоре была рассмотрена комиссией по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Главный бухгалтер «предупреждена о недопущении подобной ситуации». В действиях госслужащей, получающей доход в поднадзорной коммерческой организации, члены комиссии конфликта интересов не усмотрели.


По конфликтам интересов, выявленным в краевом Роспотребнадзоре, как и по конфликтам интересов в краевой Госрегистрации и министерстве культуры меры реагирования  применены не адекватно степени вредности допущенных правонарушений.


В Национальной стратегии и Национальном плане противодействия коррупции обязанность по выявлению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов государственных и муниципальных служащих возлагается на руководителей органов государственной власти и глав муниципальных образований.    


По конфликтам интересов, выявленным прокурорскими проверками в краевом министерстве культуры, управлениях Госрегистрации и  Роспотребнадзора были необходимы взвешенные принципиальные прокурорские оценки роли руководителей этих государственных органов.


К этому обязывает приказ Генерального прокурора от 15 мая 2010 г. № 2009 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», в котором прокурорам субъектов РФ предписывается в случаях нарушения руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти законодательства о государственной службе и о противодействии коррупции вносить в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции мотивированные предложения о постановке перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти вопроса о привлечении руководителя территориального подразделения к ответственности. Такой возможностью более полно и эффективно реализовать результаты надзорной деятельности для повышения ответственности руководителей прокуроры субъектов РФ пользуются крайне редко.  


Размышляя о стиле, методах, эффективности работы  органов прокуратуры по противодействию коррупции, наряду с многими несомненно позитивными чертами стиля и методов прокурорской антикоррупционной деятельности, нельзя не видеть и тенденций, которые оказывают сдерживающее влияние на реальную эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства  по противодействию коррупции. Из года в год совершаются и выявляются одни и теже коррупционные правонарушения. Уровень коррупционности не идет на убыль.


К проблемным сторонам прокурорской деятельности надо отнести  недостаточное внимание и явная недооценка роли руководителя в системе искоренения коррупции. Ситуация осложняется ввиду того, что значительная часть руководителей органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, местного самоуправления сами заражены вирусом коррупции и потому должны быть объектом антикоррупционного мониторинга.


Проблемным является вопрос об объемах информации, которые производит и потребляет вся прокурорская система, отдельные звенья которой просто не в состоянии её переварить. С низу в верх и с верху в низ идет поток приказов, запросов, информационных писем, сообщений, указаний, обзоров, докладов, отчетов квартальных, полугодовых и годовых, а еще информация по отдельным поручениям директивных органов и вышестоящих прокуроров. Времени для живого, инициативного, творческого, аналитического прокурорского надзора остается мало. Пожалуй, и слабость координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционной преступностью объясняется и этими  причинами.         


 


 


Тема 6.Структура и уровень российской коррупции


 


Коррупция многообразна и многолика в своих проявлениях. Первоначально, как полагает Г.С. Гончаренко, коррупция «распадается» на две неравные части: собственно этические отклонения и правонарушения.


Часть коррупционных проявлений не воспринимается общественным сознанием как неэтичное поведение. Представление о коррупции, сложившееся в общественном мнении, часто может расходиться с понятием и трактовкой коррупции, принятыми в научной литературе, международном и отечественном антикоррупционном законодательстве. При этом, для многих людей стереотипы общественного мнения могут значить больше, чем нормы закона.


Границы этического осуждения коррупции очень подвижны. Нравственные стандарты  различных общественных групп и гражданского общества в целом могут не совпадать с этикой государственной службы. В этом проявляется одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективных моделей противостояния коррупции[160].


Среди коррупционных правонарушений в научных публикациях выделяются четыре вида: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и административные проступки и преступления.


К гражданско-правовым коррупционным деликтам относят принятие в дар и дарение подарков государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 575 ГК РФ). Здесь имеются в виду принятие подарков лишь за законные действия.


Однако получение должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в государственных или муниципальных органах, вознаграждения, которое в стоимостном выражении меньше пяти минимальных размеров оплаты труда, за совершение незаконного действия (бездействия), с одной стороны, не является гражданским правонарушением, а с другой – не является препятствием к уголовному преследованию[161].


Однако важно подчеркнуть, что коррупцией в собственном смысле являются  криминальные, уголовные деяния.


Должностные преступления, совершенные субъектами государственной и муниципальной службы, сотрудниками правоохранительных органов, судьями являются самыми опасными проявлениями коррупции.


С принятием  ФЗ «О противодействии коррупции» был четко определен круг коррупционных преступлений. Это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а тавже совершение указанных выше деяний от имени или в интересах юридических лиц.


Нельзя не подчеркнуть, что исчерпывающий перечень коррупционных преступлений – это не только технологическая (эффективный учет и контроль над распространенностью коррупционных проявлений), но и этическая проблема, ибо любая неопределенность в законодательном решении правового механизма противодействия коррупции открывает простор для политических и идеологических спекуляций, а также бесплодных правовых импровизаций.


ФЗ «О противодействии коррупции» напрямую скооррелирован с современным  российским уголовным законодательством, содержащим весьма внушительный перечень норм об ответственности за собственно коррупционные и непосредственно связанные с ними преступления. Однако понадобилась более глубокая и четкая дифференциация уголовной ответственности за дачу взятки, получение взятки, посредничество во взяточничестве, определить отягчающие обстоятельства, для этого Федераьным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ в Уголовный кодекс РФ были внесены необходимые изменения.


В зависимости от социальных задач и стратегии инновационного обновления российской экономики, общества и государства в п. 1 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано понятие коррупции, которое вбирает в себя и основные классификационные виды коррупционных преступлений. Законодатель таким образом подчеркивает криминальную составляющую коррупции, её социальную опасность.


Уровень коррупции в России оценивается в ФЗ «О противодействии коррупции», как по характеру, так и по масштабам, представляющим угрозу безопасности государства.


Справедливость утверждения того, что коррупция представляет собой главную угрозу национальной безопасности  страны, имеет как минимум два основания. Первое – это наличие макросоциальных масштабов, которых приняло это явление в России. Следующее основание – глубина проникновения коррупционных  явлений в ткань общественных отношений, мораль и психологию людей. Коррупция практически стала для многих привычным, обыденным явлением[162]. Это подтверждают многочисленные опросы населения.


По данным  международной независимой организации Transparency international,  наиболее коррумпированные институты РФ (по пятибалльной шкале), – это:


- милиция – 4,0;


- политические партии – 3,8;


- парламент, суды – 3,7;


- таможенные органы, образование – 3,5;


- налоговые органы, пресса, медицина, военные ведомства – 3,4;


- миграционная служба – 3,2;


- ЖКХ и неправительственные организации – 2,7;


- религиозные организации -2,1.


Самая опасная в России – элитная коррупция, т. е. элитно-властная и бизнес-элитная. В криминологической литературе ее иногда называют «политической». В суды же попадают, как правило, дела о мелкой бытовой коррупции. Из выявленных в 2008 г. фактов взяточничества, только 2 % приходится на взятки в крупном размере. Не выявлено ни одного случая получения взятки в крупном размере в 36 субъектах РФ, а совершенных в составе организованных групп и преступных сообществ – в 77 регионах. Такая «борьба» с коррупцией больше схожа с укрывательством таковой [163].


Динамика взяточничества специфична для преступлений с высокой латентностью: чем больше раскрыто и осуждено виновных, тем позитивнее процесс. Он отражает не столько уровень и движение реально совершенного взяточничества, сколько эффективность борьбы с ним, особенно если растет число осужденных элитных взяточников.  


По данным общественной организации – фонда «Индем» и Национального антикоррупционного комитета, годовой объем рынка коррупционных услуг составляет 300 млрд. долларов. Суммарный ущерб от коррупции превышает 20 млрд. долларов США в год. Всемирный банк обоснованно считает самым опасным видом коррупции в России «захват государства» олигархами[164].


Межрегиональное агентство экономической безопасности Российской Федерации приводит следующие данные по институциональной структуре коррупции в России (табл. 2)[165]. 


 


Таблица 2


 


Институциональная структура коррупции в России


 












Ведомства


Вид   услуги


Стоимость


Прокуратура